打击非法武器交易 《武器贸易条约》能给力么？

　　4月2日，联合国大会以154票赞成、3票反对、23票弃权通过了联合国《武器贸易条约》草案。根据该条约的规定，其将于6月3日开放签署，并于第50个签署条约的国家批准该条约的90天后生效，外界预计这一过程可能要经过两年时间。

　　一旦该条约生效，意味着国际条约大家族中又增添了一名“成员”。《武器贸易条约》被外界形容为“有史来第一个监管常规武器交易的全球条约”，试图为全球范围内高达700亿美元的常规武器国际贸易制定出共同标准，这一条约对国际军控进程将产生积极的作用。

　　●南方日报驻京记者 魏香镜

　　策划统筹 戎明昌 殷剑锋

　　战乱地常规武器泛滥已成祸害

　　在一些影视剧或电视新闻中，凡是涉及到战乱、动荡地区的镜头时，那些部落武装人员和叛军驾驶坦克、毒贩和海盗甚至黑帮人员手持冲锋枪的场面时常会呈现在我们眼前

　　较之于黄金、农作物、服装等商品，常规武器作为一种特殊的商品，其流通与贸易缺乏严格的国际规范，武器的非法交易与走私导致大量平民伤亡，对一些国家的社会秩序和安全环境造成极大伤害。

　　值得一提的是，也并非所有的武器贸易都处于“无法可依”的状态。自20世纪60年代，为限制核武器的扩散，国际社会对防止大规模杀伤性武器形成了广泛的共识，尤其是在美苏两个超级大国推动下，国际社会达成了一系列国际协议并建立了相应核不扩散机制，如《不扩散核武器条约》、桑戈委员会、核供应国集团等。

　　与大规模杀伤性武器拥有比较完善的管制体系相比，常规武器，特别是枪支、手榴弹、火箭炮等轻武器的管控一直没有强制性的法律约束，致使大量常规武器“堂而皇之”地流入战乱地区，成为恐怖分子实施暴力活动的工具。

　　为避免常规武器贸易缺乏约束的状态，国际社会作出了极大的努力。上海对外贸易学院学者毛瑞鹏介绍称，早在1965年联合国就开始酝酿武器转让制度。但在冷战的背景下，这一提议缺乏实施的可行性。1993年10月联合国常规武器登记制度开始实施，对作战坦克、装甲车、大口径火炮系统、作战飞机、攻击直升飞机、军舰、导弹及导弹发射系统等七种武器的转让数量、种类、供应国和接受国的情况进行登记。2001年7月联合国还召开了专门的小武器和轻武器非法贸易问题会议，并制定了《防止、打击和消除小武器和轻武器非法贸易各方面问题行动纲领》。

　　“武器走私对地区安全造成了极大的伤害，特别是非洲那些长期处于动荡和武装冲突的国家。在该地区各个派别和部落对常规武器的需求非常大，小武器、轻武器的走私已经对地区安全构成严重的挑战。必须要有这种规范性的条约，以规范国家间的常规武器贸易，还要打击常规武器的走私。”著名国际问题专家、中国国际问题研究所美国研究部主任、军控与国家安全研究中心主任滕建群表示。

　　2006年12月，联合国大会通过决议，着手制订《武器贸易条约》。但此后磋商的过程并不顺利。2012年7月，所有国家似乎都在为达成一项规范全球武器贸易的条约而努力，然而，美国等代表团在最后时刻以“需要更多时间研究”为由，使条约再次没能通过。2013年3月18日至28日，在联大召集的草案磋商的最后一次谈判会议上，由于伊朗、朝鲜和叙利亚提出异议，《武器贸易条约》草案未获通过。但在这次联合国大会上，对条约通过机制进行了调整，此前草案在联大需要所有国家一致同意，而此后只需获得简单多数即可通过。这一改变为此后条约得以通过奠定了基础。

　　经历了7年的艰难谈判，本月2日，联合国大会在154票赞成的情况下，终于通过了《武器贸易条约》草案。这项仅15页的《武器贸易条约》草案是有史以来第一个监管年交易价值达700亿美元的常规武器交易和预防数十亿美元的非法武器交易的全球性条约。

　　滕建群认为，一些西方国家对某些冲突地区或意识形态有差异的国家进行的武器禁运，也算是一种针对武器贸易的条款。只不过这是西方国家的歧视性限制，还不是国际社会的统一认识。

　　“从国际层面看，一直缺少针对武器贸易的约束性法律，有冲突的国家非常迫切需要这国际条款的管制。从这个意义上说，本月通过的联合国《武器贸易条约》草案，是国际军控领域的大事。”滕建群说。

　　对于一波三折的《武器贸易条约》终于获得通过，毛瑞鹏也认为其意义很重大。他称，与此前的一些国际协议相比，这一条约有严格的规范和限制。规范是为了使武器交易透明、可控；限制是要阻止武器流入特定国家和组织。规范是指加强国内监管体制建设，限制则体现为阻止向违反国际人道主义法和国际人权法的国家出口武器，阻止向恐怖主义等组织出口武器。“可以说，这一条约为国际社会的常规武器流通定立了可以依循的准则。”

　　条约对武器黑市打击有限

　　联合国秘书长潘基文认为“这份条约令致命武器流入黑市更为困难，同时有助于阻止军阀、海盗、恐怖分子、罪犯获得致命武器”

　　该条约能否有效阻止武器进入黑市的流通环节，还让外界有所怀疑。俄罗斯认为条约对武器走私的规定不够有效，没有对非国家行为体进行详细的规定，如叙利亚反对派和车臣叛军。

　　黑市武器交易，即“非法武器交易”或“地下秘密武器交易”，黑市交易一般以武器秘密购销合同为形式在国际间进行武器买卖。

　　目前，越来越多的私人军火贩子活跃在全球军火市场之中，进行海军武器黑市交易的集团和个人，除了国际恐怖主义分子（如“基地组织”成员）、还包括黑社会帮派（如意大利“黑手党”、美国的“三K党”等不法组织），甚至一些国家的政府和情报人员也参与其中。

　　造成黑市猖獗的原因来自多方面，滕建群认为，西方国家对常规武器进入黑市起到了推波助澜的作用，它们生产的武器通过走私渠道走进了冲突地区，已有数据显示，冲突地区的很多武器来自发达国家。因此，发展中国家非常迫切希望达成这样的《武器贸易条约》，可以打击当地的武器走私。

　　在不少分析看来，武器泛滥主要集中于非法武器贸易，而不必干预合法武器贸易。但是，大多数非法武器交易都是“披着”合法外衣，几经转手，会流入未经授权的终端使用者手中。有数据显示，在全球193个联合国成员中，大约三分之二的国家没有武器出口的审查和控制的国内程序。

　　此次通过《武器贸易条约》草案规定武器出口国、进口国、过境和转运国应加强武器监管，防止武器流入非法市场或用于未经许可的最终用途。但是观察家认为，不同国家的差异化的监管标准将使这一规定发挥的效果“打上折扣”。

　　滕建群称，武器出口是一个非常敏感的技术领域，像中国、美国、俄罗斯等国家都有出口管制制度，这些制度规定了哪些武器可以出口，哪些不能出口，对武器出口地进行了严格的把关和限制。“相对来说，发达国家对常规武器的出口体制，包括登记制度、最终用户的追踪等细则比较健全。”

　　“然而，很多国家针对武器出口，特别是常规武器的出口管制还有很多漏洞，特别是发展中国家的出口管制体制并不完善，以至于让很多军火公司和个人‘钻空子’，将常规武器走私至敏感和动乱地区。”滕建群说。

　　毛瑞鹏称，一些国家国内监管制度的问题，极易致使大量武器在黑市流通。这其中既有武器出口国方面的原因也有武器进口国方面的因素。或许就像电影《战争之王》中描述的那样，军火制造商、军队都有可能会出于牟利而摆脱国家监管将武器贩卖出去；而无法或不愿通过公开渠道购买武器的个人、组织、甚至国家也寻求通过黑市来获得武器。所以监管制度是《武器贸易条约》的重点之一。

　　不过，毛瑞鹏指出，《武器贸易条约》的一个主要缺陷就是没有对向未经授权的非国家行为体转让武器作出规定。非国家行为体既包括反对派和叛军，也包括毒枭、海盗等犯罪组织。这对条约的有效性肯定是一个不小的破坏。俄罗斯、古巴、尼加拉瓜等很多国家对此就提出了批评。

　　进口国与出口国的条约博弈

　　对于武器进出口管控这样一个既涉及重要经济利益、又涉及重大战略利益的复杂问题，要取得190多个国家的一致存在很大困难

　　在4月2日的联合国大会上，虽然以绝大多数票通过了《武器贸易条约》草案，但各方立场却有极大差异。投票表决的结果是154票赞成，3票反对，23票弃权。投反对票的国家分别是朝鲜、伊朗和叙利亚，这些国家认为条约存在重大缺陷。投弃权票的国家包括中国、俄罗斯、印度等国家。

　　以俄罗斯为代表的批评观点认为，《武器贸易条约》最根本的出发点是保护平民免受种族灭绝、战争犯罪、种族清洗、反人类和粗暴侵犯人权等行为，但有关人权和人道主义的标准往往带有政治敏感性，难以客观判断，而这将有损于一些国家自卫的权利。

　　滕建群称，俄罗斯没有投赞成票，除了以上这一理由，还跟其自身利益有关系。与核武器、生化武器、放射性材料等直接威胁相比，常规武器基本上构不成对俄罗斯的安全挑战。

　　与俄罗斯此次弃权的做法相比，美国赞成该条约的态度很坚决。然而，此前美国并非如此“爽快”。由于弹药控制已经被放在条约的附件里，美国作为全球最大的武器弹药生产商，一直反对该条约对弹药实行的完全控制。在小布什政府时期，美国反对缔结武器贸易条约，在2006年联大通过关于开展武器贸易条约谈判的决议时，美国是唯一投反对票的国家。

　　“常规武器贸易之所以长期缺乏监管，与美国、俄罗斯等武器出口大国的消极立场分不开。”毛瑞鹏说，同时，一些武器进口国出于国家防务和安全政策的需要，也担心自己的利益受损。可以说，限制常规武器的难度甚至超过对核武器的限制。

　　毛瑞鹏解释称，武器出口大国与进口国家之间就该条约的达成一事有着激烈的博弈。具体而言，由于武器贸易可以获得巨大的利润，出口国不愿意看到出口受到限制。就进口国而言，国际和地区安全机制不健全、国家间频繁使用武力和武力威胁的现实，促使这些国家只能通过加强军备建设来自保，因此，进口国担心缔结《武器贸易条约》会削弱自身的国防。同时，出口国在武器转让中采取双重标准，以及借武器贸易监管干涉进口国的内政等因素，也造成了进口国与出口国之间的严重分歧。

　　比如，在过去几年中，印度一直是世界上最大的武器进口国。印度等国认为该条约存在缺陷，它有利于武器出口国而不利于进口国。印度常驻联合国代表苏迦达·梅塔在联大会议上说，印度不能接受“武器出口国将该条约作为一种制约工具，对武器进口国实施单方面的措施，进而导致武器进口国家无力应对。”她重申，印度明令禁止非法贩运和使用常规武器，尤其是对“恐怖分子和其他未经授权的非国家行为者”。

　　毛瑞鹏表示，进口国有义务向出口国提供武器最终用途或最终用户文件等信息，以便于出口国进行出口评估，出口国可能会出于政治目的或政治偏见来评估进口国。所以可以看出，这一条约确实存在偏向于出口国的问题。

　　有分析指出，条约未规定明确的针对出口国的责任机制，这可能导致出口国无视其新的责任。有些国家更是指责条约涉及的武器种类范围太狭窄。毛瑞鹏称，由于各国立场差异极大，条约所确立的规范不一定能被各国普遍接受。条约决定设立秘书处管理条约的实施，在争端解决方面，规定了协商、仲裁的方式，但是条约没有规定相应的强制措施，也没有规定条约对未签署条约的国家的效力，条约的最终落实将建立在国家意愿的基础上。因此，条约的达成仅仅是国际社会规范武器贸易的一个开始，不能弥合各个国家间的分歧。

　　“条约草案被强行通过，是军控领域取得的重大进展。但依然有缺陷，是各方妥协的结果。大国对于条约的内容才有发言权，有确定规则的安排机制的权利，《武器贸易条约》肯定对制定条约者有利。”滕建群说。

(来源:南方日报)