罚款原来不是“拍脑袋”

陈春鸣 画

　　●明知执法难仍强推，落实执法的部门反应强烈

　　●草案只提“禁止”，正式颁布时改成了“罚款”

　　●原本只想弄个规范性文件，后来变成政府立法

　　羊城晚报记者 宋毅 全良波 实习生 肖敏

　　《深圳市公共厕所管理办法》（以下简称《办法》）出台，被嘲讽为“尿歪罚款”，引起社会一片哗然。网民质疑：“在公共厕所安装摄像头才能取证执法，但个人私隐如何保护。”

　　21日，深圳市人民政府法制办公室向羊城晚报记者回顾《办法》从起草到颁布的整个过程，称把处罚写进《办法》有“完成法律完整性”的一面，同时坦承存在执法难的担忧。

　　深圳市人大代表杨剑昌炮轰：《办法》执法主体不明，明显是一纸空文，有为文明“作秀”之嫌。

　　担忧执法难却仍强推

　　深圳市城管局环卫处参与了《办法》的制订，最后落实执法的也是环卫处。21日，记者曾联系环卫处，对方回应称会召开新闻发布会回应，现在不方便透露。

　　深圳市法制办则透露，在制定《办法》时已存在执法难的担忧。法制办环资法规处处长曾穗生说，行政部门执法难是一个老大难问题，在深圳、东莞等地尤为特出。20日，政府部门召开相关会议，各个行政部门都提到执法难这个问题，尤其城管局反应特别强烈。涉及老百姓用厕的问题，政府禁止但又不罚，缺乏约束力。现在看来，处罚比不罚好，虽然罚起来肯定是有难度，但只能以这种方式减少不文明行为，不敢说杜绝。

　　曾穗生说，《办法》明确执法主体是深圳市城管局，公厕清洁工人是代表城管局在管理，但清洁工人本身不能执法。发生违法行为，清洁工人可以制止，有经常发生违法行为的厕所，城管局可以派执法人员驻守，不过“这个方式也肯定不现实”。曾穗生强调，文明行为主要还是以引导为主，所有的立法都不是以罚款为目的，是处罚与教育相结合。

　　法制办有关人员透露，在《办法》定稿时，与城管局环卫处曾协商过，环卫处表示存在执法难的顾虑，在今后的立法中，难以执法的内容可能不写入法律法规，这是以后发展的趋势。随地吐痰、在便器外便溺等在10多年前就已经明确为违法行为，但执法难一直存在，至今仍找不到突破口。

　　记者了解到，明知执行难仍颁布《办法》，与深圳市第五届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《深圳经济特区文明行为促进条例》密切相关。该条例在2012年12月25日颁布，今年3月1日实行，旨在推进城市文明建设工作，提升城市文明水平，弘扬中华传统美德，促进社会进步。《办法》就是在此前提下，结合深圳实际为提高文明程度而制定。

　　“禁止”最终变为“罚款”

　　记者仔细查看发现，《办法》草案内，吸烟、乱吐痰、在便器外便溺只是被定为禁止行为，并未明确罚款。但在《办法》颁布后，每种行为都明确了罚款数额。对此，法制办认为，将这些行为定义为违法行为的依据就是深圳特区市容环境卫生管理条例，《办法》只是将条例中规定的内容明确化、具体化。

　　法制办介绍说，目前，国内城市公共厕所管理办法存在3种模式，第一种是未将处罚写入办法；第二种是明确处罚，未写入办法，但引入处罚条例；第三种是在办法里直接写明处罚。北京是采用第二种模式，深圳认为，引入条例后需要市民再次查阅相关条款造成不便，所以直接在《办法》中明确。

　　曾穗生说，市容环境卫生管理条例也明确“吐痰、便溺等行为必须处罚50元至200元”，为了便于老百姓看明白，也为了约束老百姓文明用厕，法制办直接把处罚写入《办法》，罚款取中间值100元。

　　曾穗生称，现在一些不文明行为靠道德未能完全约束，尤其是现在整个社会道德底线越来越被打破，越来越往下沉的情况下，有一种正能量可能会更好些。有时候道德规范没有什么作用，从立法的角度来说，是加大了强制力、威慑力，引导市民养成文明习惯，这也是政府的初衷。这个《办法》更多的是规范业主单位，并非针对个人。

　　曾穗生表示，把处罚写入《办法》，也有“法律完整性的考虑”，缺少处罚，《办法》只是一纸空文。对于文明如厕这个问题，政府并不是想放大它，这就像“悬在头上的一把剑”，只是想起到劝导的效果。

　　规范性文件突转立法

　　记者21日从深圳市法制办获悉，《办法》规定的内容本应以规范性文件展示，在政府要求下才将这份规范性文件以立法方式展现。

　　曾穗生说，早在上世纪80年代，国家住建局已将乱吐痰、公共场合抽烟、在便器外便溺等写入法律条文。2011年，深圳城管局环卫部门打算通过立法规范这些不文明行为。当时法制办认为制订城管局规范性文件足已，但政府要求出台《办法》，后来城管局环卫处、城管局法制处和法制办等多个部门共同参与《办法》制订工作。

　　曾穗生说，《办法》由城管局起草，草稿送到法制办后，首先由法制办法律事务、法制协调、法制研究所等10个处室商议并提出意见；然后各处室负责人与法律顾问、高级顾问、博士等共同参加政府会议，进一步议论并提出修改意见。在确认草案没有异议后，由法制办向社会公示草稿征求意见，对草稿进行整改后形成送审稿报政府审批，经批准后正式颁布实施。

　　法制办称，所有法律法规的审理都必须遵守这个程序。曾穗生说，法制办特别重视市民反馈的意见，会对市民意见进行总结归纳，对草案部分条例进行修改。不过，记者登录法制办官方网站民意征集专栏上找到该《办法》的征求意见稿，发现收到的意见仅仅5条，而且无法查看具体内容。

(来源:羊城晚报)