改革開放以來，為保障廣大人民群眾的身體健康和生命安全，全國人大制定了《產品質量法》、《食品衛生法》等近20部與食品安全相關的法律，國務院制定了《農藥管理條例》、《獸藥管理條例》、《生豬屠宰管理條例》等近40部相關行政法規，國務院農業、衛生、質檢、工商等部門制定了《無公害農產品管理辦法》、《農業轉基因生物安全評價管理辦法》、《新資源食品衛生管理辦法》、《轉基因食品衛生管理辦法》、《食品廣告管理辦法》等近150部相關部頒規章。上述法律、行政法規、部門規章構建了我國食品安全的基本法律框架及其基本法律制度，為全面提高我國的食品安全保障水平發揮了重要作用。日前，國家食品藥品監督管理局食品安全監察司副司長徐景和應邀為本刊撰文指出：我們還很有必要進一步完善食品安全法律制度，保証消費者吃得放心。

　　肯定成績   正視問題

　　當前，我國食品安全保障工作已不是改革開放初期的無法可依時代。近期發生的重大食品安全事故的原因是多方面的，其主要則是食品生產經營企業有法不依，食品安全監管機關執法不嚴所造成的。但是，我國食品安全的法制建設也絕非完美無缺，也存在著有待與時俱進的空間。當前，我國食品安全法制建設中存在的突出問題：

　　一是體系不夠完整。《食品衛生法》規范的是食品的生產（不包括種植業和養殖業）、採集、收購、加工、貯存、運輸、陳列、供應、銷售等活動。《產品質量法》規范的是食品（經過加工制作用於銷售的）的生產、銷售活動。《農業法》則對種植業、畜牧業和漁業等產業以及與其直接相關的產前、產中、產后服務進行了規范。從總體上看，目前我國的食品安全法制尚未涵蓋從農田到餐桌的全過程。種植、養殖等環節的食品安全問題尚沒有專門的法律予以調整。有的環節存在交叉，如在生產環節有衛生、質檢雙部門管理，在流通領域有農業、衛生、質檢、商務等多部門參與。

　　二是內容不夠全面。近年來為國際社會廣泛採用的一些重要的制度，如食品企業食品安全責任保障制度、食品安全風險評估制度，食品安全預警制度，食品安全危機處理制度，不安全食品處理制度，食品安全事故處理制度、食品安全事故賠償制度等重要內容尚未納入法律的調整范圍，食品安全保障制度還存在一些空白。

　　三是要素多有重復。目前，在食品生產領域實行的是食品衛生、食品質量的兩要素管理，而這兩要素均包括結果安全和過程安全。在結果安全方面，《食品衛生法》規定為無毒無害，符合應當有的營養要求等，而《產品質量法》規定為不存在危及人身、財產安全的不合理的危險，具備產品應當具備的使用性能等。而從食品衛生與食品質量的具體內容或者標准（均包括基本標准、產品標准、方法標准或過程標准、管理標准等）來看，兩者的許多內容是重復的。就核心內容來看，衛生管理與質量管理屬於重復管理。

　　四是職責不夠清晰。《食品衛生法》規定，國務院衛生行政部門主管全國食品衛生監督管理工作。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責食品衛生管理工作。1998年機構改革后，已形成了食品安全多部門的監管體制，但從該法的具體內容來看，國務院有關部門並沒有可以作為的空間。

　　五是法律責任不夠適應。從打擊目前猖獗的食品違法犯罪行為的迫切要求來看，《食品衛生法》、《產品質量法》等對食品違法犯罪行為的處罰還缺乏應有的力度，沒有徹底剝奪違法犯罪分子再次違法犯罪的條件和能力，法律的威懾力還沒有充分發揮出來。此外，現行法律對食品安全監管機關以及食品安全服務機構的法律責任沒有明確規定。

　　六是與改革沒有及時銜接。目前，我國已對食品安全監管體制進行了重大改革，形成了獨具特色的綜合監督與具體監管相結合的食品安全監管體制。綜合監督部門所履行的綜合監督、組織協調和依法組織開展重大食品安全事故查處的職責目前尚沒有法律予以規范與保障。

　　研究規律  把握趨勢

　　隨著經濟全球化和貿易自由化的發展，食品安全問題已引起了全世界的普遍關注。各國政府在審視傳統食品安全法律體系和監管體系的基礎上，對食品安全問題有了更為深刻的認知和把握：食品安全問題是當今時代世界各國所面臨的共同課題，其事關人類社會的生存和發展﹔食品安全問題事關食品產業發展（甚至產業結構調整）和經濟競爭力﹔解決食品安全問題需要更新治理理念，大力加強國際合作。適應市場經濟社會和現代法治社會的發展，食品安全監管體制應當相對集中化，食品安全標准應當逐步法典化，食品安全信息應當及時集成化，食品安全服務體系（檢測、鑒定等）應當逐步社會化。

　　堅持用“世界的眼光”來解決“中國的問題”是我們處理問題的重要方法。近年來，許多國家在研究規律、把握趨勢的基礎上，提出了食品安全保障工作的如下治理理念：一是科學治理理念。在對食品實施風險評估、健康評價等基礎上對食品安全進行分類治理。二是綜合治理理念。食品安全工作必須立足全局，統籌規劃，全面安排，系統建設，實現從農田到餐桌的全過程治理。三是統一治理理念。在實施綜合治理的過程中，對跨部門、行業的某些食品安全治理要素，如政策、標准、信息、檢測等則逐步實行統一管理，以避免部門、地區沖突，減少社會治理成本。四是協作治理理念。在強調社會分工的同時，更加強調社會協作，強調共同應對食品安全危機。五是責任治理理念。強調食品生產經營者對食品安全承擔首要責任，食品生產經營者之間對食品安全承擔社會連帶責任。單一部門立法、單一要素立法或者單一環節立法是無法負載上述治理理念的，隻有綜合性的食品安全法才能承擔這一使命。

　　法律是創造新型社會的工具。完善我國的食品安全法律制度，應當堅持以下基本原則：一是食品安全法律制度應當涵蓋從農田到餐桌的全過程。應當按照社會分工和社會協作的辨証統一來設計各項法律制度﹔二是食品安全保障責任的重心落在食品生產經營企業，使生產經營企業真正成為食品安全的責任保障主體﹔三是與食品安全監管體制改革相銜接，及時保障和鞏固食品安全監管體制改革的成果。按照以分段管理為主，為品種管理為輔的原則劃清各監管部門的職責﹔四是應當注重採取法律、行政法規、部門規章等多種形式來推進食品安全法律制度的完善﹔五是體現現代社會治理理念，堅持管理法和促進法的統一，政府宏觀治理與企業微觀治理的統一。

　　確定路徑   加快步伐

　　目前，對於採取何種途徑來盡快完善我國的食品安全法律制度，有關部門和人士存在著不同的認識。

　　一是主張在保留《食品衛生法》、《產品質量法》以及即將出台的《農產品質量安全法》的同時，制定《食品安全法》。《食品安全法》定位為基本法，《食品衛生法》、《產品質量法》、《農產品質量安全法》定位為專項法，形成基本法統籌專項法的基本法律格局，以減少食品衛生、食品質量之間的不協調。國外已有此立法體例。日本已制定了《食品衛生法》的同時，2003年又制定了《食品安全基本法》。

　　二是主張修改《食品衛生法》。其主要理由為：我國在食品安全方面的法律已經不少了，關鍵在於落實﹔《食品衛生法》和《產品質量法》已將食品安全的法律關系調整完畢，按照傳統的法律部分劃分的理論，《食品安全法》已沒有自己的調整對象﹔修改《食品衛生法》無需更多論証，現在就可著手進行，而制定《食品安全法》對其結構和內容還需進一步論証。

　　三是將《食品衛生法》修改為《食品安全法》。其主要理由為：國際社會普遍關注食品安全問題，有必要在法律上為“食品安全”確立地位﹔食品安全的外延更為廣闊，包含食品衛生和食品質量兩個基本要素和其他相關要素﹔《食品安全法》與《食品衛生法》不能同時並存。

　　筆者認為，食品安全、食品衛生和食品質量之間雖然存在一定的差異，但三者的核心內容則是基本同一的（源於我國將三者均定位於最低保障，這與國外不同）。未來調整我國食品安全的基本法律應當包括食品安全治理原則、食品安全治理體制、食品安全治理內容、食品安全治理環節、食品安全治理責任等內容（之所以用治理代替監管，主要理由是食品安全保障不僅僅是政府的責任，而是包括政府、企業和社會的共同責任）。《食品衛生法》是難以負載上述現代理念和全部內容的，將《食品衛生法》修改為《食品安全法》更為可取。

　　這裡需要強調的是，無論是制定新法還是修訂舊法，都應當注意以下問題：一是避免部門立法。無論是食品安全法還是食品衛生法，都應當是國家法，而不是部門法。二是避免成為單純的管理法或者許可法、處罰法，應當增加政府促進或者社會參與的內容。

　　此外，鑒於《食品安全法》的制定或者《食品衛生法》的修改尚需時日，國務院或者地方政府近期有必要出台《關於進一步加強食品安全工作的決定》，就當前的突出問題做出明確而具體的規定：一是進一步明確食品生產經營企業對食品安全的保障責任。二是進一步明確食品安全地方政府負總責的主要內容。三是進一步明確食品安全綜合監督部門和具體監管部門之間的權責分工。四是補充目前法律沒有明確規定而實踐又迫切需要的一些具體制度，如風險評估制度、風險預警制度、危機處理制度和責任追究制度等。

　　《中國質量萬裡行》雜志供稿