今天，是國務院《全面推進依法行政實施綱要》(以下簡稱《綱要》)頒布一周年的日子。

　　一年前，《綱 要》面世，中央政府提出在十年內基本實現建設法治政府的目標，這標志著建設法治政府在我國正從理想化為現實，從宣言化為行動，從百姓對政府的希冀轉化為政府的自覺自律。

　　《綱要》頒布一年間，我們向法治政府邁進了多少？

　　轉變政府職能與深化行政體制改革

　　關鍵詞一：改革管理方式

　　綱要文摘：改革行政管理方式。……提高政府辦事效率，降低管理成本，創新管理方式，方便人民群眾。

　　實踐例証：行政許可法的實施受到高度重視，從國務院到各地方各部門，不合法的行政規章和規范性文件被一批批地宣布取消﹔一個個方便老百姓與政府打交道的服務中心在全國各地相繼建立﹔全國336個地級以上城市中，300個以上都建立了自己的政府網站，盡管其辦事功能還不強，但在不斷發展。

　　老百姓是有感受的。集57個省級部門的880項行政審批的四川省政府政務服務中心，以開放、透明、簡捷的方式，服務於各類行政審批申請。3年的運行，老百姓給他們送了80多面錦旗和發出180多封感謝信。

　　專家點評：管理方式轉變的目標，是高效、低成本、便民。縮小行政管理職能、減少管理環節是直接有效的辦法，行政審批制度的改革和行政許可法的實施，就是最好的証明。但是，也應當清醒地認識到，行政許可法的實施是一個長期的過程，雖然改掉了不少行政許可、審批，但仍然還保留了一些不應當設立的許可、審批，有些部門和地區還在“花樣翻新”地創設新的審批和許可。

　　關鍵詞二：財政保障機制

　　綱要文摘：完善依法行政的財政保障機制。……行政經費統一由財政納入預算予以保障，並實行國庫集中支付。

　　實踐例証：廣東、深圳、上海、江蘇、北京等地已相繼實行了政府公務員統一津貼的陽光工資，此舉徹底封殺了“單位搞創收”，有效鏟除了滋生亂收費、亂罰款、私設“小金庫”等違法行政行為的土壤，行政權力被交易、被濫用的可能性被大大降低。

　　與此相配套，廣東已在省本級和21個地市級全面推開財政資金國庫集中支付制度，今年這一制度將重點推行到縣區級。這種由國庫直接支付的花錢方式，要求各單位隻能有一個賬戶而不能像過去存在多個賬戶多頭支出，並且這一賬戶嚴格受到多方的監督。辦公、辦案經費列入預算后得到全額執行，靠“罰沒養執法”早已退出，靠權力層層盤剝財政經費的謀私也變得不容易做到。

　　但有人說，有錢的地方，財政保障自然好做。據悉，四川省已把財政保障機制建立列入綱要實施5年計劃中。

　　專家點評：徒法不足以自行，沒錢也不能保障法治。財政保障與行政法治的關系，是一個長期被忽視的重要問題，應當引起我們足夠重視。現行的財政管理體制，不能完全適應建設法治政府的目標。例如，分級負擔的財政體制使得一些基層行政機關、貧困地區以及“清水衙門”難以為續。靠罰沒養執法，經濟利益與行政執法的聯系，必然導致權力尋租。所以，建立統一、透明、平等的公共財政體制，正確處理好經濟建設與政權建設的關系，是法治政府建設過程中的一項重要的任務。

　　關鍵詞三：政府信息公開

　　綱要文摘：行政機關應當公開政府信息。……行政機關應當為公眾查閱政府信息提供便利條件。

　　實踐例証：政府信息公開的三條主要渠道，正在日益清晰可見。

　　一是通過建立政府網站，公布行政機關應當公布的政府信息。

　　二是建立新聞發言人制度。去年底，國務院新聞辦主任趙啟正公布了國務院62個部委75位新聞發言人的名字和聯系方式。他說：“國務院將每年公布發言人姓名及通訊方式等信息。”

　　三是各政府部門設立專門機構，負責接待百姓的查詢、咨詢等。上海徐匯區政府除通過設立門戶網站外，還在區檔案館、區圖書館和13個街道鎮的社區服務中心建立了15個政府信息公開查閱室，300多位市民志願服務於公共查閱室。

　　不僅在徐匯區，根據上海市信息公開的地方立法，上海各級政府部門制定的行政規范性文件，都需同時抄報上海檔案館，檔案館即刻向公眾公開。市民可以隨便查閱，為解決自己的養老金待遇、知青子女入戶、維護合法權益等問題找到依據或憑証。

　　但也還有不少不暢通的地方需要暢通。如海關稅則。一些進出口企業反映，他們離不開這類信息，但從政府處享受不到。每年有人專門向他們兜售此類信息，要花上百元。

　　據悉，《政府信息公開條例》正在抓緊制定。

　　專家點評：政府信息的公開，既是公民知情權的需要，也是法治政府建設的要求。陽光是最好的“防腐劑”，也是最好的監督“平台”。以人為本、執政為民原則和人民政府的根本性質，都要求政府及其機關要隨時向社會、向群眾“報告”自己的所作所為，公開政府掌握的信息，實現政府的公共服務職能。

　　關鍵詞四：合理劃分職權

　　綱要文摘：合理劃分和依法規范各級行政機關的職能和權限。……實現政府職責、機構和編制的法定化。

　　實踐例証：據了解，這項工作進展不明顯。

　　專家點評：政府職能轉變和合理劃分職權，是建設法治政府的基礎。經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務是政府的基本職能，已經為我們劃分和規范行政機關的職能、權限確定了基礎和范圍，目前的任務應當是行政機關尤其是從事經濟管理的行政機關，按照該四項基本職能的要求重新審視和調整自身職能、權限。就現實而言，這個問題涉及到部門的權力利益和經濟利益，靠部門自身調整是難以完成的。機構、編制的法定化程度也不高，人治的色彩很濃。這都直接制約了行政職能、職權的轉換和合理劃分。所以，政府、人大及其立法應當在這方面扮演更為重要的角色，實行外部“革命”。

　　依法決策和強化決策責任

　　關鍵詞五：決策機制決策程序

　　綱要文摘：建立健全公眾參與、專家論証和政府決定相結合的行政決策機制。實行依法決策、科學決策、民主決策。決策事項、依據和結果要公開，公眾有權查閱。社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關的決策事項，應當向社會公布，或者通過舉行座談會、聽証會、論証會等形式廣泛聽取意見。

　　實踐例証：記者從有關方面獲悉，全國省、市、縣三級政府基本都建立了相應的決策機制與程序，程度不同地強調了政府決策中的公眾參與、專家論証和科學合理。

　　水、電、氣、交通、衛生、教育、最低工資、失業保險等一系列與老百姓關系密切的問題，其決策都開始更多地強調要體現民意，體現科學的專業精神。北京是否實行階梯水價的問題，在去年全市展開討論了好一陣子，結果決定暫緩。類似關系民生的立法聽証、座談和征求社會意見，在我們的社會裡正在向常態發展。但同時也應該警惕聽証、座談走形式的官樣表演。

　　專家點評：公眾參與、專家論証和政府決定的三結合決策機制，是民主行政和法治行政的新發展。它改變了傳統的命令與服從的行政法律關系單方面性的模式，使得民主集中制的憲法原則在行政法領域找到了恰當的結合點。但是，公眾參與的形式、范圍，公眾意見如何發揮作用等，這些問題還需要在制度上建立和完善，而不至於流於形式，甚至是“擺設”。

　　關鍵詞六：決策跟蹤反饋決策責任追究

　　綱要文摘：要加強對決策活動的監督，……要按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全決策責任追究制度，實現決策權和決策責任相統一。

　　實踐例証：因行政決策失誤而受到責任追究的事例記者沒有找到。

　　去年出台的《重慶市部門行政首長問責制暫行辦法》規定，違反法定程序，盲目決策，包括隨意安排使用財政資金或者造成國有資產嚴重流失，以及重大建設項目發生嚴重質量問題等。

　　記者從重慶市有關部門獲悉，重慶市正在醞釀出台追究重大行政決策失誤責任的制度，這個制度會非常注重操作性，將回答追什麼、怎麼追、追究誰等問題。

　　專家點評：“誰決策、誰負責”的原則，是決策責任追究制的基礎。這個原則的細化，需要認真解決好兩個主要問題：一是集體決策的責任追究，二是責任追究的法律化。前者需要確立集體決策、集體承擔責任的制度，徹底改變集體決策、無人擔責任的現狀﹔后者需要加強立法，使得責任追究制度化、法律化和程序化。

　　立法中的大眾話語權

　　關鍵詞七：公眾參與

　　綱要文摘：擴大政府立法工作的公眾參與程度。……起草法律、法規、規章和作為行政管理依據的規范性文件草案，要採取多種形式廣泛聽取意見。重大或者關系人民群眾切身利益的草案，要採取聽証會、論証會、座談會或者向社會公布草案等方式向社會聽取意見，尊重多數人的意願，充分反映最廣大人民的根本利益。要積極探索建立對聽取和採納意見情況的說明制度。

　　實踐例証：從國務院到各地方政府，開門立法已成主流風氣。今年2月28日，《機動車第三者責任強制保險條例(草案)》公開征求社會意見結束。目前，意見正在匯總、分析中。

　　安徽省法制辦在舉行立法聽証時，甚至考慮到了行政相對人在有行政主管部門人員在場的情況下會“有話不敢講”的顧慮，因此採取了聽証會上有關行政人員回避制。

　　但也不乏一些地方政府在這個問題上摔跤。去年7月28日，銀川市政府出台出租車經營權有償使用管理辦法和出租車更新管理規定，政府既不向社會公示也不舉行聽証，結果造成全市出租車司機停運。4天后兩個規定就被停止執行，市長向全體市民道歉。

　　專家點評：公眾的參與應當是一種機制而不是一種“姿態”，各個行政機關都應當按照建立並完善公眾參與機制的要求，看看本部門是否建立並完善了這種機制。行政機關對於公眾的各種意見，當然不是都要“言聽計從”，但是，回應是必須的。要回答為什麼要這樣選擇而不那樣選擇以及如何進行選擇等這些問題。這應當成為行政機關處理這類問題的法定程序。

　　行政執法行為的規范

　　關鍵詞八：行政執法責任制

　　綱要文摘：要建立公開、公平、公正的評議考核制和執法過錯或者錯案責任追究制，評議考核應當聽取公眾的意見。

　　實踐例証：這項工作已開展了十多個年頭，國稅系統、公安系統等都為此下功夫，做了扎實的工作，已出成效。

　　依托信息化平台，這幾年國稅系統著力建立了以執法責任制為核心的考核管理機制。這項機制把稅收的實體法規則細化為崗位工作標准、權限、責任，規范了行政執法行為，降低了個人自由裁量權對行政執法行為的影響。一本《稅收執法責任制崗位職責和工作規程范本》，明確了國稅系統68個執法崗位、243項工作職責，地稅系統48個執法崗位、196項工作職責，並通過255個崗位間工作關系圖，劃清了崗位間工作聯系與界限，實現了制度、機構、崗位、人員的有機結合，並以此為標准進行評議考核和過錯追究。

　　伴隨執法責任制的推進，變化很大。河南省國稅局2002年6月運行責任制考核系統初期，全省執法過錯行為79349個，行政處理人數9963人﹔到2004年9月，全省執法過錯行為下降為608個，行政處理人數57人。沈陽市國稅局試運行初期，全市23個基層局2003年12月份共發生2000余條過錯行為，但4個月后，全市隻有300余條過錯行為，下降率達85%。

　　專家點評：把行政機關的內部考核評議制度與對執法人員的過錯追究制度結合起來，是建立完善執法責任制的重要環節。所有的行政執法都是由具體的工作人員決定和實施的，如果說執法出現錯誤，那麼首先是該工作人員難辭其咎。用責任制和追究責任的方法來約束工作人員，也就是要達到“善治”的目的，使得合法、優良行政在人的操作下形成和實施。

　　關鍵詞九：相對集中處罰權

　　綱要文摘：繼續開展相對集中行政處罰權工作，積極探索相對集中行政許可權，推進綜合執法試點。

　　實踐例証：黑龍江、湖南、江西等全國大部分地區都廣泛開展了相對集中行政處罰權工作。文化領域的處罰權相對集中開展較早的有上海。

　　1999年，上海在全國率先建立文化領域綜合執法機構，集中行政處罰權，把原來分散的“五指”(文化、廣電、出版、文物、體育的行政處罰權)握成“拳”，不僅整合了執法力量，形成了精簡、高效的監管網絡，也促進了行政審批與行政監管的相對分離，實現了市場執法的統一性和規范性，較好地消除了多頭執法、效率低下等痼疾。

　　相對集中行政處罰權，就是把十幾頂大蓋帽變一頂，減少擾民，集中行使規劃、環保、市容環衛、綠化、市政、工商、公安等有關部門的一部分行政處罰權。一些建立城市管理綜合執法體制后，不僅從源頭上解決了職責交叉問題，填補了管理真空，還體現了“一隊多用、一崗多視、一兵多能”的綜合執法優勢。

　　專家點評：這是行政機關職權合理配置的延伸，前提是行政職責權限的合理劃分。無論從行政執法有效性還是從行政執法不擾民角度看，相對集中處罰權的探索都是很有必要的。權力的分散、交叉、重疊和不合理配置，使違法者得不到應有的懲處和有效的追究，出現執法漏洞和監管空白，也使合法者不堪其擾，於民於管都不利。

　　關鍵詞十：執法案卷評查

　　綱要文摘：健全行政執法案卷評查制度。行政機關應當建立有關行政處罰、行政許可、行政強制等行政執法的案卷。

　　實踐例証：在行政許可法實施5個月后，北京市朝陽區政府法制辦即介入行政許可執法案卷的評查。

　　對抽取的60件各類行政許可案件，他們主要評查了行為是否合法、程序是否規范、許可文書是否齊全等問題，並針對發現的問題提出建議。

　　該區法制辦已多年堅持對全區行政處罰案卷進行評查。負責這項工作的官員閻瑞說：“區裡行政機關因行政處罰引發行政訴訟而敗訴的案件一直在減少。下一步，還想進行行政強制執法案卷的評查。”

　　此項工作在公安部門、價格部門等都得以開展。

　　專家點評：多年來，一些行政機關不重視執法案卷的建立，更談不上對執法案卷的評查，這種“粗放式”的行政執法，已經不能適應文明執法和合法行政的需要。案卷評查，不僅是卷宗文檔，更為關鍵的是行政執法証據制度的需要，是行政機關量化評估行政執法的要求。

　　關鍵詞十一：按法定程序行使職權

　　綱要文摘：嚴格按照法定程序行使權力、履行職責。……要切實解決行政機關違法行使權力侵犯人民群眾切身利益的問題。

　　實踐例証：作為集體濫用行政權力的標本，湖南“嘉禾拆遷”事件造成的影響是惡劣的。2004年6月4日，國務院第52次常務會議同意此前由建設部牽頭對嘉禾拆遷事件所做的調查結論和湖南省委、省政府對有關責任人作出的嚴肅處理決定。此事件引發了從中央到地方政府採取相關反野蠻拆遷措施，告知、聽証等法定程序被一再強調。

　　有專家告訴記者，立法工作對這個問題已普遍給予重視，實際執法中則問題不斷。2005年一開始，江蘇省蘇州市滄浪區人民法院開庭審理了一起20名法官聯手告蘇州規劃局的案子。法官們認為，他們的家每天連續日照有的連兩小時都不到，就是因為宿舍樓和后來蓋起的小高層之間的樓間距太近。作為開發公司建設的行政主管單位———蘇州市規劃局違反了法定程序，其做出的行政行為侵犯了他們的權益。而此案不過是近年來頻頻發生的規劃局被推上被告席中的一例。

　　北京市統計信息咨詢中心受北京市人大常委會法制辦公室的委托，曾在去年10月底對1166家企業進行問卷調查，反饋結果顯示：企業對北京市行政機關在告知行政決定的利害關系並為企業提供正當陳述和申辯權利方面，滿意率為39.2%，超過5成企業對此評價一般。

　　專家點評：行政程序不僅僅是行政機關運行的規則，實際上還反映出當事人的法律地位以及當事人的權利是否得到行政機關的尊重和保障的問題。對涉權程序的忽視，是多年來的傳統習慣，其思想根源就是對當事人權利和利益的蔑視。這從反面說明，完善行政程序立法和加強行政程序法治建設，在政府法治建設和行政民主建設中的地位是重要的。

　　強化行政監督

　　關鍵詞十二：對規章、紅頭文件的監督

　　綱要文摘：對報送備案的規章和規范性文件，政府法制機構應當依法嚴格審查，做到有件必備、有備必審、有錯必糾。公民、法人和其他組織對規章和規范性文件提出異議的，制定機關或者實施機關應當依法及時研究處理。

　　實踐例証：我國省級政府已全面實現對規章、規范性文件的備案監督。

　　2004年6月，天津市政府法制辦決定，停止執行一縣級政府制定的關於無公害農產品管理的暫行辦法。天津市政府法制辦認為，暫行辦法設定的行政許可沒有上位法依據，因此不能執行。在對2004年報送的121件規范性文件的審查中，天津市政府法制辦共發現並糾正越權設定行政許可、行政處罰的規范性文件11件。江西、四川等省也在監督工作中做出成效。

　　2004年，各省、自治區、直轄市政府向國務院備案法規、規章共2082件，經過嚴格審查，39件規章因不符合規定被依法處理。法制統一、政令暢通得以維護。

　　專家點評：對規章和規范性文件的審查和監督，是政府法治建設的重要內容。這需要建立和完善監督審查的機制，對於審查的范圍、時間、對象和程序作出明確的規定﹔需要進一步明確審查監督的標准和尺度﹔也需要明確規定糾錯的程序和手段。對規章和規范性文件的監督審查，不僅是行政機關自身的任務，也應當將啟動審查程序的權利賦予利害關系人，增強民主監督的程序化和有效性。

　　關鍵詞十三：行政賠償和補償制度

　　綱要文摘：要按照國家賠償法實施行政賠償。嚴格執行《國家賠償費用管理辦法》關於賠償費用核撥的規定，依法從財政支取賠償費用，保障公民、法人和其他組織依法獲得賠償。要探索在行政賠償程序中引入聽証、協商和和解制度。建立健全行政補償制度。

　　實踐例証：這是一個遭老百姓非議頗多的問題。

　　對分布北京18個區縣的1166家企業，北京市統計信息咨詢中心在去年受北京市人大常委會法制辦公室的委托，進行了行政許可法實施情況調查。結果顯示，85%的被調查對象對“變更行政許可后對公民法人補償”與“違法行政許可后給予當事人賠償”兩項表示了不滿。

　　目前，國家賠償法正在修改當中。對補償問題的解決，來自社會的呼吁是最好能出台一個統一的補償辦法，而不應還走一事一議的老路。上海等地政府已出台相關辦法。

　　專家點評：行政補償，是對待利益損失人的權利問題，也是用法律手段處理行政機關與當事人關系的原則問題，還是建立和諧社會的一個重要因素。急需解決的行政補償法律問題主要有：擴大補償范圍，提高補償標准，統一補償制度，尤其是從立法上全面解決目前行政補償法律化程度不高和零散不統一的問題。

　　關鍵詞十四：行政復議

　　綱要文摘：對符合法律規定的行政復議申請，必須依法受理﹔審理行政復議案件，要重依據、重証據、重程序，公正作出行政復議決定，堅決糾正違法、明顯不當的行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益。

　　實踐例証：在長沙開店的羅金陵覺得自己很冤。他賣的三種產品被湖南省衛生廳認為是夸大宣傳，因此沒收了他違法所得44300元，還被罰了違法所得的兩倍88600元。羅金陵說，自己就是一個賣貨的，衛生廳憑什麼把他當生產者來罰？於是，他向湖南省政府法制辦公室申請行政復議，結果贏了衛生廳。2004年，湖南省政府收到的行政復議案件共76件。

　　老百姓需要行政復議制度。但遺憾的是，近幾年，從全國看，它的收案量在本來就總量不大的情況下，還呈小幅下滑。

　　什麼原因？關鍵有兩點：一是在老百姓的眼裡，它就是一條救濟渠道，但實際這項制度卻被定位於內部監督，是政府內部的層級監督。在現實情況下，這項制度的執行很難擺脫有人頻頻“打招呼”的影響。二是基層的行政復議步履維艱，人力不足、經費不足等問題突出。比如，廣東湛江法制辦行政復議處隻有兩位同志，但去年他們處理了125件行政復議案，基本是成年累月地超負荷辦案。

　　專家點評：要使道理上、規定上好的制度，成為好的法律實踐和事實，就行政復議來講，還需要制定配套立法和相應的實施細則，切實回答和解決行政復議實踐的問題﹔在保持復議制度優勢和特點的同時，還需要增強其獨立性、公正性、透明性和爭訟性色彩，也就是增強行政復議解決糾紛的有效性。把行政復議放在建立和諧社會、有效解決糾紛機制這個大背景下來考察，行政復議制度的完善和細化等，都是必要的。

　　（點評：國家行政學院教授楊小軍）

　　（本報北京3月21日訊  本報記者 李立）