法人需要獨立
    公司的自主經營對於一個企業的健康發展尤其重要，這也是現代企業制度重要內容。國內外的經驗表明，政府一旦直接深入企業的經營領域，要麼是干預或管制不當，影響資源的有效配置，要麼是導致市場扭曲、尋租、腐敗等現象，最終以失敗告終。長期以來，國有企業缺乏活力，搞不好，症結就在於政府干預太深，企業沒有獨立法人人格——即自主經營權。因此，國有企業的改革一直強調給企業充分的經營自主權，讓企業根據市場來經營管理。例如，十一屆三中全會后，針對舊體制權力過於集中，企業缺少自主權的問題，拉開了以“擴大企業自主權”為內容的國有企業改革的序幕。這次改革，從根本上說是一種“授權而治”的分權式改革，即根據所有權與經營權分離的原則，將國家所有的財產授權給企業經營管理，使企業成為相對獨立的經濟實體。然而，由於該種改革的分權實質上是政府的授權，是一種行政行為，使得其與取得經營權的企業處於不平等的地位，下放自主權不能得到真正落實。於是又經過不斷的探索，最終確立了建立現代企業制度的改革方向，通過實行公司制，有效地實現出資者權利（股權）與企業法人財產權的分離。
    從國有企業的一系列改革看，基本上都是沿著出資人權利和公司法人財產權分離的思路在進行的，即股東、公司各就各位，各司其責。股東向公司出資后，不再對其所投入的財產享有直接控制權，而隻享有股東權，公司則享有由股東投資形成的法人財產權，獨立於股東、政府和其他人（包括自然人和法人），並以其全部法人財產，依法自主經營，自負盈虧。
    然而，由於舊體制的慣性，在向正確的方向努力的過程中，也出現了諸多問題。比較突出的就是國有企業效益和效率低下、國有資產流失、出資人缺位和內部人控制等問題，后兩個問題在股份制的上市公司中表現得更為明顯，即公司經營層既可以作為國家股的代表不理會中小股東的意見，又可以作為內部人不理會國家這個大股東的意見，從而既可能損害小股東的利益，又可能損害國家的利益。例如，康賽集團的大股東虛假出資、鄭州百文的明目張膽編造假賬、猴王集團的種種弄虛作假等一系列觸目驚心的違規事件即是明証。
    為了解決這些問題，十六大提出了建立“權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”，這個改革方向無疑是總結經驗之后作出的正確判斷，體現了股東對權利和利益的追求，必然會促使公司建立完善治理結構。但是，按國有資產管理體制改革的新體制架構，國有資產管理由過去的“分而治之”，轉為“統而治之”，形成從管理機構到管理內容的“集中”與“集權”，使國有資產監管機構更具有“老板加婆婆”的條件，如果不嚴加規范，就可能導致更深程度的政企不分，極易把企業管死。因此，這就要求國有資產監管機關在落實十六大精神時，謹慎界定管資產和管人、管事這些股東權利，讓“股東的歸股東，公司的歸公司”，從而保証公司人格的獨立性。
    對此，國資委也一直在不同場合強調國資委作為履行國有資產出資人職責的機構，絕對不會變成企業的“老板加婆婆”，也絕對不會干預企業的自主經營活動。同時，《企業國有資產監督管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）在總則中作了宣言性的規定（第10條）：所出資企業及其投資設立的企業，享有有關法律、行政法規規定的企業經營自主權。國有資產監督管理機構應當支持企業依法自主經營，除履行出資人職責以外，不得干預企業的生產經營活動。
    自主經營權缺乏有力的制度支撐
    正如國有資產監管機關一再強調的，《條例》具有過渡性、原則性和暫時性的特點，這些特點無疑會使國有資產的監管行為存在更多的不確定空間。不確定空間的存在，很容易對企業自主經營權造成傷害。
    首先， 國有股東權利過於龐大，甚至已經超出了權利的范疇，變為權力或管理職權。
    根據公司法，無論是國有出資人還是民有出資人、自然人出資人，其實身份相同，都是公司的股東。作為股東，無論持股多少，都無非享有公司法規定的受益權、參與公司經營管理權、股份或出資的轉讓權、知情權、剩余財產分配請求權、優先認股權等權利。然而，國有股東通過自己給自己立法，規定了全面、詳盡而龐大的，甚至超出其他股東權利的“管理職權”。例如，《條例》規定的國有資產管理機構的權力既有作為出資人的“老板權”，即國有資產監管機構享有高級管理人員的任免權、薪酬決定權、重大經營事項的決定權、資產處置權、收益分配權、戰略規劃權。同時也有作為政府管理機構的“婆婆權”，即國有資產監管機構負責制定管理規章、制度﹔進行產權界定、產權登記、資產評估監管、清產核資等基礎性的管理﹔安置下崗職工﹔派出監事會﹔進行財務監督。由於這些“管理職權”來源於行政法規，在很多地方又沒有明確適用對象是國有獨資公司還是控股參股公司，例如，《條例》第18條泛泛的規定了“國有資產監督管理機構應當建立企業負責人經營業績考核制度，與其任命的企業負責人簽訂業績合同，根據業績合同對企業負責人進行年度考核和任期考核”。第19條規定，國有資產監督管理機構可“依據考核結果，決定其向所出資企業派出的企業負責人的獎懲”，也沒有明確所出資企業的性質是國有獨資還是參控股企業。這樣國有資產監管機構的行為就會有很大的任意性，其權力可施於國有獨資公司，也可以施於國有參控股公司，這無疑是對上市公司的獨立人格的最大威脅。
    其次，國有資產監管機關的監管行為缺乏“有效監督或制衡”。不管是權力還是權利，在缺乏監督或制衡時，都很容易被濫用。因此，權力大並不可怕，可怕的是缺乏制衡或監督。但是國有股東通過《條例》為自己明確“權力”時，並沒有建立有效的監督或制衡機制。一旦國有資產監管機關不恰當使用“權力”，或者行為出錯時，將會出現無人監督，無人糾錯的情形，監管對象的權利就無從保障。
    《條例》無疑是國有資產監管機關行為的依據，接下來的一系列細則都會依其制定。鑒於《條例》過多的不確定性空間，並且對監督或制衡機制缺乏規定。因此，國有資產監管機構強調不會做“老板加婆婆”，直接干預企業的自主經營，實際上隻是一種道德性的承諾。如果沒有一整套制度保障，就難免會增大監管的任意性，或者偏向錯誤的方向。因為國資管理機構是在過去職能部門基礎上合並而成，長期形成的思維定勢和體制慣性，會以各種形式表現出來，這將成為"干預行為"新的變種。為防止這種風險，國有資產監管機構有必要認真考慮，如何通過規則把尊重公司獨立人格的精神明確下來，使其具有約束性。
    文/榛言 常曉紅