本月25日，广州市人大召开全体会议听取“两院报告”。广州人大代表今后只能对这两份报告表示“同意”。新快报记者陈昆仑/摄

　　一府两院工作报告决议草案用词改动，开全国先例

　　“作为市人大代表和市人大常委会法制委委员，事先不知道一点风声，感觉很突然。”广州市第十二届人大代表朱永平昨天对本报记者说。   前日下午，广州市人大主席团通过了市政府工作报告等6个报告的决议草案。决议草案内容与往年不同的是，只对计划和预算两个报告保留了“批准”的形式，而对“一府两院”和市人大常委会等4个工作报告的决议草案均表示“同意”，删掉了“决定批准这个报告”的表述。“一府两院”报告不再由人大“批准”？这个全国首创的做法引起了部分广州市人大代表的热议。

　　草案只说“同意”不提“批准”

　　审议工作报告的基本做法一般是由报告人在大会全体会议上宣读报告后，分代表团（组）进行审议，然后由大会全体会议对主席团提请的关于工作报告的“决议”进行表决。“决议”的主要内容是表明会议审议的共同意见和对各报告机关提出工作要求以及“批准”有关报告。

　　但3月28日主席团通过的决议草案，不再对“一府两院”和市人大常委会的报告采用“批准”形式。比如对政府工作报告，往年人大会议的最后决议一般都是这样的表述：“会议对市政府过去一年的工作表示满意，同意报告提出的2005年广州经济社会发展的主要预期目标和工作安排。会议决定批准这个报告。”这一次主席团通过的决议草案中，把最后一句“会议决定批准这个报告”删掉了。对市人大常委会的工作报告和两院工作报告的决议草案也是一样。

　　“一府两院”报告不存在否决问题？

　　广州市人大有关负责人解释说，以往以“决议”形式“批准”“一府两院”和市人大常委会工作报告等4个报告，存在一些问题。首先，“批准”与审议的性质有所不符。听取、审议工作报告应为监督权，对这种监督性质的审议，以“批准”的方式作出决议不妥。

　　该负责人表示，行使监督权就不存在对工作报告否决的问题，即对关于工作报告的决议进行表决，即使未通过，也并不表明对报告本身的否决，而是表明多数代表对该机关过去一年的工作持否定性评价。

　　而且，“批准”应针对拟做的事，工作报告关于过去一年工作的总结无需批准。这位负责人表示，在形式上，工作报告本身也不具有报批准的特点。工作报告若要经批准，就应以“草案”形式提交大会。另外，政府工作报告需要批准的内容，多数已经包括在计划报告之中，其“报批”意图可以通过计划报告实现。根据宪法和法律规定，对于国民经济和社会发展计划及预算报告，由人大行使审查和批准权。在6个工作报告中，法律明确规定要“批准”的，就是这两个报告。

　　该负责人表示，正是基于这样的考虑，市人大主席团决定市人大对“一府两院”和市人大常委会等4个工作报告的决议草案均只表示“同意”，删掉了“决定批准这个报告”的表述。

　　广州做法或影响全国

　　主席团的这个决议很多代表是昨天上午才知道的，这个话题一下子成了代表们议论的焦点。

　　越秀区代表团在小组讨论中热议“人大不再‘批准’‘一府两院’报告”一事。人大代表黄敏首先“发炮”：“全国人大、省人大都是用‘批准’，全国人大的法律专家、法学专家，省里面的法律专家、法学专家难道还少吗？他们这么多年了都没有提出异议，难道就广州市的专家发现错误啦？50年都是错的吗？”随即，黄敏又缓和一下说：“当然我首先同意主席团的决议，但是‘同意’重啊，还是‘批准’重啊，值得探讨”。

　　市人大代表凌卫祖认为，人大代表组织法中规定对“一府两院”的报告采用“审议”的方式，既然是“审议”，就不能用批准的字眼，“这不是广州‘创新’，只是把错的‘纠正’过来。”凌卫祖说。

　　有代表提出，如果广州市的这个做法更符合法律，那是否意味着全国人大及其他省市也需要就此作出调整？

　　争议四大焦点

　　焦点一：审议“一府两院”报告是监督权还是决定权？

　　反方：朱永平（市人大代表）：人大代表对“一府两院”工作报告的审核，应是行使决定权。因为人大代表是代替人民对本地重大事项行使决定权，而“一府两院”的报告中，很多是本地的大事。

　　正方：广州市人大有关负责人：宪法理论在对人大职权进行分类时，通常把听取、审议工作报告归为监督权的范畴。

　　焦点二：广州市人大是否越权？

　　反方：李瑾（市人大代表）：国务院、省政府的工作报告都是由全国人大代表、省人大代表“批准”，在上位法没有作调整之前，作为低一级的市人大先作改变是否妥当？

　　正方：广州市有关部门工作人员：各级人大之间没有隶属关系，广州市人大有权根据宪法和人大代表组织法作相应调整。

　　焦点三：人大代表的权力是否减小？

　　反方：朱永平（市人大代表）：“批准”改成“同意”，从法律效力上来说，肯定弱一点，没有那么刚性。

　　正方：黄敏（市人大代表）：其实“审议”、“通过”，“审查”、“批准”翻译成英语是一样的，中国人自己把自己搞糊涂了。

　　焦点四：“一府两院”报告的表决效力是否有变化？

　　反方：朱永平（市人大代表）：虽然目前广州市尚未出现“一府两院”报告未被通过的情况，但假设人大代表“不同意”报告，“一府两院”如何应怎么做？是否可以置之不理？

　　正方：广州市有关部门工作人员：法律对“一府两院”报告未被通过时“应怎么办”未做明确规定，但不论是“不同意”还是“不批准”，后果肯定一样严重。

　　相关链接：沈阳中院工作报告曾被人大否决

　　《宪法》中明确规定，“全国人民代表大会的主要职权包括，审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，以及国家的预算和预算执行情况的报告。”“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。”

　　另外还规定，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。”

　　2001年沈阳市中级人民法院的工作报告被沈阳市人代会否决6个月后，其整改报告终于于8月9日在沈阳市第十二届人大五次会议上通过。

　　沈阳中院报告被否决之后，在立法上有明显的不足和缺陷。比如，地方组织法第二章第八条只规定了人大及其常委会听取和审查“一府两院”工作报告，而在什么情况下应当行使否决权，否决后是否需要再次审议以及采取何种方式审议等，地方组织法中未作出明确的规定。（记者温建敏、余亚莲、廖颖谊、陈晶晶、陈琦钿）