傅光明

    内容提要：本文通过对一个村的典型事例调查，充分论证了实施农村税费改革后农村公共资源筹集制度得到了规范；农民负担得到切实的减轻，村级组织公共产品供给体制有了根本改变；但存在的问题是村级公共资源筹集制度约束下的公共产品供给短缺问题；要切实采取解决村级债务、完善税收征管办法、转变政府职能，加大对村级的财政转移支付、开辟新的供给收入项目、放宽放活政策，鼓励民间资本投入公共产品供给等措施。

    主题词：农村税费改革  公共产品供给  体制

    今年4月3日，国务院召开全国农村税费改革试点工作电视电话会议。国务院总理温家宝在会议上提出：今年农村税费改革试点工作在全国范围推开。还提出国家财政今年每年新增加的教育、卫生和文化事业经费，主要用于农村。这为农村税费改革后建立新的乡村公共产品供给体制指明了方向。本文结合对一个村的调查，对建立村级公共产品供给

    体制提出若干看法。

    一、实施农村税费改革后农村公共资源筹集制度得到了规范

    我所调查的A村，位于大别山老区的b市城郊。这个村有1220户，有农业人口3755人，连同非农业人口共有5130人，是全市人口最多的村。在税费改革前的2001年，农村公共资源筹集制度不规范，农民负担重的问题也比较突出。

    以上各种税费总额796289元，全村农业人口人均212.06元。税费最高年份的1997年达到84万元。

    2002年实施农村税费改革后，其基本办法是“三个取消、一个逐步取消、两项调整、两项改革”。农民负担得到了减轻。通过税费改革，农民只有三块上交：新农业税、特产税及其附加；一事一议。除非此之外不得开新口子。农民形象地称其为一道税一口清，农民负担大幅度降低了。

    施农村税费改革后，全村税费负担总额为199229元，较税费改革前2001年的税费总额796289元减少597060元，只占原来税费额的25%，人均负担仅有53.06元，较原来人均212.06元减少159元。如果包括一事一议15元在内，人均负担额68.06元。

    二、村级组织公共产品供给体制的根本改变

    在实施农村税费改革前，村级组织的公共产品供给体制主要依赖对农民制度内外的直接摊派。在原有体制下，村级组织究竟应该提供哪些公共产品，没有明确的政策界定。政策规定村级组织可以对农民收取三项提留：即公积金、公益金和管理费。村提留和乡统筹提取总额不得超过上年农民人均线收入的5%。公积金用于农田水利基本建设、购置生产性固定资产、光办集体企业等。公益金用于“五保户”供养、对特殊困难户的补助以及其他集体福利事业支出。管理费用于干部报酬和管理开支。从政策规定的用途来看，这三项提留属于村级组织提供的公共产品的成本分摊。由于三项提留不能满足村级组织运行的需要，村级组织往往采取制度外向农民收取各种费用的办法，形成村级运行以支定收的软约束机制，这是形成农民负担过重的重要原因之一。村的管理费2001年为62699元。

    实施农村税费改革后，村级组织公共产品供给机制有了根本的改变。由村组织直接向农民筹集公共产品供给转变为财政直接向村级组织供给。原由农民上缴的村提留开支的三项费用，采取新的农业税附加和特产税附加统一收取。农业税附加、农业特产税附加的比例，均不得超过其正税的20%。村内兴办其他集体生产公益事业所需资金（如架桥修路、困难户补助等）所需要的资金，不再固定向农民收取村提留，实行一事一议的集体生产公益事业筹集，实行上限控制。农业税附加和农业特产税附加收入主要用于保证村级三项费用的开支需要。农业税附和农业特产税附加统一由财政部门负责征收，并直接向村级组织转移支付。村两税两附加收入33205元。

    三、村级公共资源筹集制度约束下的公共产品供给短缺问题

    （一）村级收入来源的减少迫使村组机构的精简和降低运行成本，但是村级供给仍然存在短缺。实施农村税费改革后，随着村级公共资源筹集制度约束和规范，村级制度内的公共供给数额的大量减少，村的两税两附加比原来的管理费减少53%。这样迫使村组机构必须得到精简和降低运行成本。村级年开支经费达到208800元，占到2001年全村税费总额796289元的26.2%。仅此全村人均55.61元。

    实施农村税费改革后，庞大的村级机构运行成本难以为继。结合村级换界选举，村组干部进行了较大的精简。

    农村税费改革后，村组需要的开支在98000元左右。比原来年开支减少110800元。但是按照两税两附加的开支额度，仍然存在64795元的缺口。需要说明的是村组干部是按照年收入6000元计算的，按照有关规定村组干部人年收入3000元，执行这个标准，村组年开支71000元，缺口37795元。

    （二）村级债务偿还的资金短缺问题。据统计村级债务达182万元，其中欠财政所周转金40万元，欠银行贷款62万元，社会借款主要是向村农户的借款80万元。形成银行债务的主要原因是普及九年义务教育建两座小学楼房；兴办村级企业借款；社会借款中有相当一部分是财贸任务难以完成而形成的缺口，以及村组干部工资未能兑现所形成的。与债务相对应的村级债权达160万元，主要是村民欠村组织的款项。实施农村税费改革后，随着税费收入的规范，村级不

    规范收入来源的减少，村级偿还债务的困难越来越大，仅每年的利息高达20万元。虽然上级要求对村级债务进行了锁定，但由于债务数额大，涉及的面广，另上税费改革中结算兑现中存在不少遗留问题，已经成为制约农村经济健康发展，影响农村税费改革深化和农村稳定一大隐患。

    （三）新的农业税收征管体系建立后征收率难以到位形成的资金短缺。实施农村税费改革后，农业税收征收主体由过去的乡村干部为主体改变为由财政干部征收为主体，实行乡镇干部负责组织领导，财政干部负责具体征收，村组干部负责协税护税，农民依法征税。从历年征收的现实情况看，一部分群众交款意识差的问题相当突出。加上外出打工户较多，有的多年不回家，即使回家的只能是春节。到目前止，全村欠税费金额达160万元。其中有10%的特别困难户的税收难以征收到位；另有20%的“钉子户”的税收不容易全额征收到位。过去长期以来，这部分征收短缺的收入主要通过村级负债的形式表现出来。如果新的农业税收征收率不能达到100%的话，还可能通过村级负债的形式存在下来。

    （四）村级组织对村级经济、基础设施、教育卫生等公共供给的资金短缺问题。实施农村税费改革后，村级组织从过去收粮收款的繁重的事务中解散脱出来，主要职能是从事村级计划生育、民事纠纷等公共事务的管理、促进村级经济发展和提供公共产品。调查表明，近几年村级在扶持经济发展和基本设施建设方面做了大量的工作。一是支持农户调整农业产业结构，扶持蔬菜大棚生产。主要提供银行低息贷款，村级提供生产技术等，2002年全村面积达到600亩，村级提供资金3万元；二是村级水电路等基础设施建设投资4万元；去年通供电线路6条，解决抗旱难的水田面积200亩；三是新建学校两所，投资200万元，仍然欠债60万元。但是由于多处原因，村级基础设施建设仍然面临许多欠账，村级道路急需投资新修，水利设施老化；村级卫生事业需要发展。而这些资金在新的税费制度下面临短缺的问题。

    四、完善现行村级公共产品供给体制的若干思考

    由上面的情况分析，农村税费改革使农村分配关系有了根本改变，现行的村级供给体制仍然不适应税费改革的新形势和新要求。如果不采取措施解决村级公共产品供给的短缺问题，长此以往，村级仍然会采取制度外加重农民负担的办法来弥补其巨大的资金缺口。因此针对农村税费改革后农村公共产品供给体制的新情况，要切实采取解决村级债务、完善税收征管办法、加大对村级的财政转移支付、开辟新的供给收入项目、放宽放活政策，鼓励民间资本投入公共产品供给等措施。

    （一）  要彻底消除村级的债务。从目前的情况看，乡村债务实际上仍然处于动态的增长之中，是新的农村公共产品供给体制运行的巨大隐患所在。因此化解乡村债务要采取以下措施：一是要对现有村级债务进行全面彻底清理和冻结。二是对债务原因进行分析，并根据不同情况提出相应的处理办法。三是银行对村级债务实行停息，其停息资金由国家解决。四是对村级债务中用于村级基础设施和公共产品供给的部分由国家承担和加以逐步解决。五是对加大对债务的清收力度。对农户欠村级的债务进行清收，对有偿还能力的农户要收回欠款，或转作银行欠债，由银行负责收回。六是采取严格措施硬化约束不增加新的债务。

    （二）推行农业税收新的征收方式，确保农业税收足额入库。农税征管体制改革以后，财政部门成为征收主体。但财政部门征收力量有限，面对千家万户的征管对象，如何足额入库，要采取新的征收模式的方法。一是加大税收宣传力度，提高农民依法纳税意识。二是在村级定点征收，此村可设点3个。三是依靠村组干部组织和协助，财政上门开票，直接收款。三是坚持依法征收，对“钉子户”要采取得力措施组织征收，或村组干部和财政干部上门征收。四是坚持长年征收办法，特别是要针对长期在外打工的农户，采取在春节或者临时机会上门征收。五是对特困难户的纳税要有特殊的解决办法。

    （三）开辟村级公共产品供给的来源，规范村级制度外收入管理。据调查，村级在制度外仍然具有一定的收入来源，凉亭村的收入来源主要有：村承包给农户的鱼塘收入；门店承包收入；村办企业承包收入，土地出售收入等。年收入近十万元。随着村级经济的发展，不断扩大村级组织的收入来源，有利于弥补村级收入的不足。但要加强对村级制度外收入的管理。

    (四)、转变政府职能，加大财政对村级公共产品供给的支持。要把促进农村基础设施建设作为农村发展的战略重点和长远目标。首先，政府要把基础设施建设的重点放到农村，明确重点，确定目标。当前要着力改善生产条件和生态环境。重点支持农村水利建设，节水灌溉、人畜饮水、农村沼气、农村水电、乡村道路和草场围栏等基础建设。要制订规划，在全国农村人口聚集较多的乡镇和较大的行政村实现“八通”即水库通、公用电话和长话自动网通、卫星电视和有线电视通、广播网通、邮政通、电力网通、自来水通、乡村公路通。通过“八通”，改善条件，创造大量的就业机会，促进农村经济发展。其次，各级政府增加农村基础设施建设的资金投入，逐年列入政府投资计划，把它作为长期的发展目标，每年的资金投入要不断增加。基础设施建设具有很强的公益性，难以完全按市场化运行，也无法单靠个人地方的力量兴建和完成，因此需要国家投资为主。特别是地方经济越落后，国家的投资比重就越大。有条件的建立农村基础设施发展基金，采取政府投资、民间投资、银行货款多渠道筹集的办法，增加来源。同时要采取地方集资、贷款、发行债券、利用外资、转让经营权等形式筹集建设资金。中央要加大对农村基础设施建设的转移支付，、要加强医疗卫生、科技教育和社会福利等社会基础设施。医疗卫生、科技教育和社会福利等社会基础设施也是农村基础设施建设的重要内容，是软环境建设，也是关系农民科技素质和身体素质的大问题。当前，农村义务教育、农村医疗卫生和社会福利落后的现状是导致农民难以摆脱贫困的重要原因。农民读不起书，看不起病的问题比较突出。要结合农村税费改革，切实解决好农村教育和医疗事业发展的经费不足，逐步将农村教育、农村医疗事业发展所需的经费纳入各级政府预算有范围，纳入农村基础建设的总体发展规范和目标。

    （五）在取消农业特产税收后，可以考虑新设立农村公益事业建设税，是一种所得税，可实行5%的比例税制，应以纳税人即每个农村居民户的实际收入为纳税对象，不能再按一个乡或一个村的平均收入对每户征税，范围包括所有农村居民户，无论其是否从事农业生产。同时取消不规范的一事一议制度。

    (六)、放宽放活政策，鼓励民间资本投入公共产品供给。

    据调查，民间资本潜力巨大。凉亭村现有存款过百万元的户有20多户。这些收入大户主要从事工商业、种养殖业。如养鸡户一年收入6万多元。从事商业有60多户，一般纯收入年2万元，多的10万元。针对民间资本存量巨大的现状，应当采取措施，放宽放活政策，允许和鼓励民间资本投入公共产品供给。如鼓励民间资本投资兴办民办学校、医院、卫生事业、公路交通，产权归私营所有；或者集体和民间共同投资兴办公共事业。

　　2003年8月19日中国人大新闻