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2300亿元谜团待解 全国人大常委质疑预决算机制
本报记者汪生科、至淇 实习记者梅洁
  2004年06月30日15:13 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
  6月24日上午9点,北京人民大会堂内,十届全国人大常委会第十次会议,正在分组审议中央决算报告和审计报告。

  就在一天前,当国家审计署审计长李金华所作的审计工作报告,将一个个“触目惊心”的审计结果公之于众之后,立即在全国引起了巨大反响。

  审计长李金华所提交的审计报告显示,2003年,国家发改委安排中央预算内基本建设投资304.49亿元,年初审批下达228.36亿元,预留76.13亿元,占年度预算的25%。在年初审批下达的228.36亿元中,含有科研报告尚未批复和“打捆”项目投资54.96亿元,实际落实到项目的只有173.4亿元,仅占年度预算的57%。

  李金华的这份报告引起了人大常委们热烈的讨论。预决算机制再次成为焦点。在当天的分组讨论会上,一个广为关注的话题——淮河治理问题也再次被委员们频频提起。有委员指出,淮河水污染防治已经列入国家“十五”计划,但到现在“十五计划”只剩一年半的时间了,大部分项目还没开工,资金还没拨下去。

  问题的关键正在于财政预留。

  预决算机制

  中国当前实行的是分税制财政管理体制,各级财政支出范围按照中央和地方政府事权划分。因而国家预算由中央政府预算和地方预算组成。

  按照预算法,预算草案、预算执行情况,必须经过人代会批准;预算调整方案和决算,则必须经过人大常委会批准。而人大财政经济委员会(以下简称人大财经委)是预决算草案的审查监督部门,预算工作委员会则协助其工作。按规定,每年3月份全国人大会议前的一个半月,财政部就要将中央预算初步方案提交人大财经委,由财经委作初步审查。在全国人大会议期间,财经委根据各代表团和有关专门委员会的意见,对中央及地方预算草案进行审查,并提出审查结果报告,交全国人大通过。中央决算草案也应在全国人大常委会前的一个月,提交财经委,由财经委结合审计报告进行初步审查。

  与此同时,国家审计部门要对中央预算执行情况和部门决算进行审计。

  但是,这套预决算编制下来,远不是无懈可击。有委员指出,财政部提交的中央预算只是部门预算中的一部分,即财政预算拨款部分,其他部分包括预算外资金和基金等财政性资金并不在提交人大的预算之中。

  从审计报告可以看出,2003年有271.94亿元预算外资金没有纳入预算管理,中央部门上年累计结余资金589.38亿元没有纳入当年部门预算。中央补助地方的4149亿元,真正纳入预算的只有936亿元左右。

  按照预算法的规定,中央预算是由部门预算组成的。但目前人大能够看到的部门预算只是几个部门的预算,还看不到130多个所有一级预算单位的预算。因此,中央预算和部门预算仍然是“两张皮”。

  基于目前的预算编制质量,有委员提出,可能跟预算编制时间短有关系。因为一般来说,预算编制时间是每年11月10日前下达下一年预算案的指示,中央各部门在每年12月10日前报给财政部审核,省市自治区的预算于下一年的1月10日前报告财政部。而财政部要在3月人代会前一个半月,提交人大财经委初步预算草案。

  全国人大曾经调研了欧洲一些国家的预算编制方法。这些国家2004年的预算方案,从2003年1月就开始进行,一直到12月,提前1年的时间来做次年的财政预算,所以跟各个部门的研究、讨论相当成熟。到2003年11月份,它们向各自国家的议会提交预算报告,12月开议会,完成预、决算报告的审批,从次年的1月份开始就执行。

  “我国财政预算方法,是否可以考虑采纳一些国外的先进经验,也不一定要提前1年,提前半年行不行?”全国人大外事委员会王祖训委员这样发问。

  “八月十五放光明”

  因为现行预算编制上的柔性,执行预算时,就难免会出现李金华审计长提交的审计报告所披露的“触目惊心”的情况。

  比如,审计报告披露,“2003年,科技部在年初分配预算资金时,将科技三项费用17.01亿元全部预留,直到当年8至11月份,才采取追加的方式批复到有关地方和部门。”

  对科技经费预留,中国工程院院士出身的人大常委王永炎深有感触。他说,由于预留比例过大,到下半年才往下分,甚至到了11月份接近年底才往下分,使科研院所的基层领导,陷于一种盲目的状态,不自觉地期望着“八月十五放光明”。

  而不管是攻关项目也好,863项目也好,973项目也好,这些都是反复论证然后签了合同的,但搞了一年两年许多项目仍没见到钱。

  不过,广州市人大财经委一位官员,在接受记者电话采访时说,“八月十五放光明”,也不排除跟税收入库进度有关,因为“只有财政有钱,预算才能下拨到位”。

  客观上政府也需要留有应急资金。我国《预算法》也有类似规定:“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费,用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。”浙江省财经委一位人士接受记者电话咨询时说,各省都有预留,以体现灵活性。“手上没钱,下面来要怎么办?”

  委员们看到的一个事实是:在审计报告中说,2003年,国家发改委安排的中央预算内补助地方基本建设投资为88.19亿元,共涉及11个行业、2040个项目,其中20万元以下的项目有809个。

  委员们认为,这样造成了每一次人代会期间“跑步(部)钱进”的主要原因。“为什么要去跑?就是因为他们手里留了一块钱,跑与不跑不一样。”

  “预留预算带来两个方面的后果,一方面使基层跟着跑跟着转,另一方面基层把追加的经费当作额外的资金,也没有认真的论证,常常是草率立项。”此间的委员们说。

  专项转移支付的“秘密”

  跟科技部跑预留资金情况比较突出相比,中央转移支付是“跑部钱进”另外主要一块。

  2003年中央给地方转移支付是8000多亿,占中央支出的52.7%,占地方财政总支出的50%左右。其中税收返还3000多亿。除了这3000多亿,中央财政调控的是5000亿。

  这5000亿中又是两大块,一大块是对财力的转移,在财政部长金人庆所作的中央决算报告上有6项详细的支出,但是专项转移支付有2300多亿资金没有开列具体项目。

  “报告中,支农400亿、社会保障600亿、科教文卫800亿都对不上数字,因为缺了这一块内容。”全国人大财经委委员张肖说。

  一个佐证是,今年3月人大审议政府工作报告,对增加支农大家欢欣鼓舞,但最后媒体却算出了1000亿、500亿、300亿、100亿四本账。

  “报告里,重点支出项目在表上是找不出数字来的,对不上。”张肖委员说,“所以人家说,预决算表内行说不清,外行看不懂。”

  而中央转移支付里面,一般的转移支付没有问题,照规定办事,关键是专项转移支付,具体操作往往不规范。“地方领导跑部要钱,要的就是这一块。”全国人大财经委副主任委员石广生说。

  对财政预、决算机制深有研究的广州市人大财经委一位官员介绍,专项转移支付,都有时间规划。有时是三年计划、五年计划,项目的钱也是几年内拨完。

  “省级一月份出预算,中央3月份出,省里只能预计中央拨款,预计了之后要去跑这个钱,要向中央争取。”浙江省人大财经委一位官员说。

  南京审计学院一位专家指出,这样跑来的钱,一个弊端是导致下面用钱缺乏约束。“钱是要来的嘛,爱怎么花就怎么花。”

  中央转移支付的不确定性,同时也影响着地方预算编制。一个例子是,去年广西财政年度决算都完成了,中央转移支付的钱才到位,人大代表还以为是钱用不完。

  而先前国家审计署对17个省(区、市)的一项审计调查显示,这些省2002年本级预算共编报中央补助收入936亿元,仅为实际补助4149亿元的22.5%。有4个省根本没有编报中央补助收入。有9个省在决算中也存在少报甚至不报中央补助收入的问题,2002年这9个省决算编报中央补助收入数仅占实际补助的26%。这部分没有编入预算的中央补助资金,实际上脱离了地方人大的审查监督。

  对于目前中央转移支付的管理问题,原国家审计署副审计长、全国人大内务司法委员会委员刘鹤章将它概括为三大问题:不公开、不公正、缺乏效率。

  所谓不公开,是说每年人大不知道数千亿资金都分给谁了,分到哪些项目了。地方也不知道,自己能得到多少中央转移支付。

  所谓不公正,是说目前中央的转移支付,很多没有分配办法,资金是人为安排,未能实现因素法或公式法。在不透明的情况下,难以做到公正。

  缺乏效率,是说现在很多资金都是由中央直接分配到县、分配到乡。在信息不对称的情况下,这种做法肯定缺乏效率。

  “转移支付是个大问题,中央对这部分资金的分配情况如何将直接关系到我国各级财政运行的质量。从审计的情况看,恰恰在中央转移支付资金的分配管理上,还存在许多问题。”刘鹤章在会上说。

  转移支付需要立法?

  会议上,人大财经委提出了5条建议,其中一条是规范财政转移支付,加快预算科目改革。

  在分组讨论上,常委们对如何完善转移支付制度,也提出了许多解决之道。常委们提出,从明年开始,专项转移支付要列出具体项目,以便接受常委会的监督。“财政部应该把30多个省上一年转移支付的数额、理由列出来,像一些逻辑性的数字必讲不可的就交代一下。建议预算报告要改进一下。”王茂林委员说。有委员主张把预算细化到地区、细化到项目。因为现在中央财政给地方的补助往往到下半年才给地方分下去,给地方财政作预算留下了一块空间,地方往往作为预算外的资金来使用。这块资金的运作往往容易出现一些问题。

  有委员提出,要出台规范转移支付法律法规。“转移支付是一件好事,但是长期没有法律法规来规范。转移支付已经达到几千亿,没有法律根据,那怎么搞呢?这个问题要提到相当重要的议程,法律的制定也要提到日程上来。”人大财经委副主任委员杜宜瑾说。

  有委员谈到了美国的转移支付制度。美国联邦政府对州的转移支付已形成十几个计算公式,根据一个州的幅员、人口、地方税收等多个因素,可以方便计算出应该转移支付多少钱。“我们的问题在于缺乏科学确定转移支付的规定、办法。财政部不应该去认真地进行研究吗?这个办法一年拿不出来,五年能否拿出来,再不行能不能十年拿出来?”人大财经委副主任委员郭树言说。

  在规范专项转移支付的同时,石广生等委员提出应该下大力量把专项转移支付尽量变成一般转移支付。“一般性转移支付办法是最科学的分配办法,它可以将人为因素减小到最低限度。但目前它在转移支付中占的比重很低,2003年一般性转移支付分配的资金量只占转移支付总额的4.5%,因此,应采取有效措施逐步提高这一比例。”刘鹤章说。

  人大的审查监督功用

  有委员提出,预决算的编制应当满足人大审查的要求,在科目设置上应当以满足人大审查监督为前提,不能仅仅从财政管理的角度出发。

  而从财政部给人大常委会提交的决算来看,目前我国的决算仅仅是一个收支简表,只反映1年中央预算内财政资金收了多少,用了多少。其提供的信息有限,只反映收支平衡情况,不能提供资金平衡情况。按照国外通行的做法,财政部至少应提交2张表:资产负债表和资金收支情况表。

  “我们人大的监督,最实质性、最关键,也是对老百姓最要负责的,是对财政,对预算执行情况的监督。”全国人大财经委张学东委员说。

  针对审计出的这些问题,有委员提出建议,相关部委要到全国人大常委会会议来说明,要表明认识,提出解决问题办法。“要一把手来,这样有一个牵制。”“我们的常委们觉悟都很高,都会体谅各方面的问题,体谅问题的复杂性和难度。”谢佑卿委员说。王学萍、李树文等委员提出明年听审计工作报告的时候能不能有个附件,把今年审计揭露的问题到底改得怎么样、对违法违纪人员行政处分和法纪追究结果怎么样等等情况作为附件印发给常委会与会人员。

  “只要有这些材料我们通宵达旦也要看。”王学萍委员说。

  2004年6月30日《21世纪经济报道》

(责任编辑:赵纲)
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