1979年7月1日五届全国人大二次会议通过的地方组织法规定，省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人大常委会和国务院备案。根据这一规定，各省、自治区、直辖市的人大及其常委会自1979年起，先后开始制定地方性法规。第一件地方性法规是由新疆维吾尔自治区五届人大常委会第二次会议通过的。到1982年6月底止，全国人大常委会共收到备案的地方性法规296件，其中由省、自治区、直辖市人民代表大会制定的12件，由省、自治区、直辖市人大常委会制定的284件。

　　全国人大常委会对报送备案的地方性法规高度重视，责成全国人大常委会办公厅进行初步审查，提出审查意见，报告全国人大常委会。全国人大常委会办公厅组织力量对备案的地方性法规进行了分类研究。上述296件地方性法规，按其内容，大体上分为以下六类：(一)财政经济方面的法规110件，占地方性法规总数的37．2％；(二)地方政权建设方面的法规63件，占21．3％；(三)公安、司法方面的法规91件，占30．7％；(四)社会方面的法规14件，占4．7％；(五)教育科学文化卫生方面的法规16件，占5．4％；(六)民族工作方面的法规2件，占0．7％。在对这些地方性法规逐件进行初步审查过程中，常委会办公厅还对其中一部分属于国务院主管的事项分别征询了国务院办公厅和其他有关部门的意见。

　　通过初步审查，常委会办公厅认为，这些地方性法规总的说来，同国家的宪法、法律、政策、法令、政令基本上是符合的，有利于各地因地制宜，发挥主动性、积极性，保障和促进社会主义现代化建设。同时，也有一小部分地方性法规，在一些具体规定上，同现行法律、政策、法令、政令不尽符合。常委会办公厅提出了以下审查意见：一是有14个省级人大常委会制定了关于排放污染物收费和罚款的地方性法规，这在国家还未作统一规定以前，是必要的，对于防治污染起了积极作用。国务院于1982年2月5日发布了《征收排污费暂行办法》，自1982年7月1日起施行，所定收费标准一般低于地方上规定的标准。因此，拟请有关省级人大常委会对过去制定的征收排污费和罚款的地方性法规进行审查，凡是同国务院的规定相抵触的，应当进行修订，或者根据国务院的暂行办法重新制定具体的实施办法。二是关于计划生育工作，也有类似上述情况。过去，在中央没有具体规定的情况下，有些省制定了计划生育暂行条例，对于推动计划生育工作的开展，起了积极作用。中共中央、国务院已于1982年2月9日发布了关于进一步做好计划生育工作的指示，对计划生育、晚婚、晚育等都作了明确、具体的规定，并指出：各地制定的暂行办法，凡与本指示抵触的，应进行调整，或根据本指示精神制订具体政策规定和实施细则。因此，有关省人大常委会应当对过去制定的计划生育方面的地方性法规进行审查，依照上述指示执行。三是有些省人大常委会制定的《人事任免暂行办法》有的规定不够合适。如省人大常委会副主任和委员是省人民代表大会选举产生的，在他们因故不能担任职务时，应提请省人民代表大会决定，而不应由省人大常委会决定免职。办公厅在这个审查意见中提出：请各位委员审阅，如无不当，拟即转请有关省、自治区、直辖市人大常委会予以解决。

　　在1982年8月19日至23日举行的五届全国人大常委会第十四次会议上，将常委会办公厅《对省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会报送备案的地方性法规的审查意见》，印发给常委会组成人员阅审。大家同意这个审查报告。这是在全国人大常委会历史上首次审查地方性法规。它表明了常委会对此项工作是严肃、认真和负责的。第一，先是责成有关部门负责初步审查，提出意见，然后将审查意见报告常委会，得到全体组成人员的认可。这样做，符合法定程序，也是严肃的。第二，鉴于当时省级人大及其常委会刚开始制定地方性法规，还缺乏经验，全国人大常委会对发现的与法律、政策、法令、政令不尽符合的地方性法规，没有采取公开撤销的措施，而是让有关省级人大及其常委会自行纠正，也是适当的。第三，虽然没有由全国人大常委会撤销不适当的地方性法规，但也把审查的情况和意见印发常委会会议，让全体组成人员知道，并征询他们的意见。这是必要的。因为地方性法规是向全国人大常委会备案的，它的组成人员应该也有权知道地方性法规的备案和审查情况，以便于进行监督。

　　1982年12月制定的全国人大组织法规定，全国人大各专门委员会负责审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省级人大及其常委会的地方性法规和决议，以及省级人民政府的决定、命令和规章，提出报告。但这一规定中“被认为”的含义怎么理解，是发现了与宪法、法律不符的问题才交付专门委员会审议呢，还是由专门委员会先行审议提出有没有与宪法、法律不符的问题呢，看法不一致。因而对地方性法规等上述规范性文件的审查一度停顿。 1987年7月，彭冲副委员长根据委员长会议意见，进行调查研究，写出的报告中提出：对备案的地方性法规，由全国人大常委会办公厅秘书局登记后，交由专门委员会研究，如有意见，由办公厅转有关地方人大常委会处理，或由专门委员会向常委会提出报告。这种处理办法，基本上是沿袭了1982年对地方性法规首次进行审查的做法。委员长会议原则批准了这个报告。第七、八两届全国人大常委会对备案的地方性法规，都是照此办理的。据统计，1993年至1997年，有3692件地方性法规报送备案，全国人大各专门委员会在已审结的2045件中，发现与宪法、法律相抵触的共计93件，占审结总数的4．54％。由于备案的地方性法规数量多，专门委员会感到难以承担此项审议的繁重任务，有些同志提出改变这种主动审查的办法。2000年制定的立法法，采纳了这个意见，规定国务院、中央军委、两高和省级人大常委会认为行政法规、地方性法规等同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查，提出意见；其他的国家机关和社会团体、企事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规等同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，必要时，送有关专门委员会进行审查，提出意见。这就明确了被动审查的原则，即不告不理。时至今日，全国人大常委会既没有公开撤销过一件同宪法或者法律相抵触的行政法规、地方性法规，也不再主动过问备案的法规有无同宪法、法律不一致的情况，要求其制定单位自行纠正同宪法或者法律不相符合的规定了。

　　那么，现实生活中是否不存在与宪法或者法律不符合的行政法规、地方性法规呢？恐怕并非如此。试举几例：(1)在各地制定的关于乡镇人民代表大会工作条例中，有9个地方性法规规定乡镇人大主席团可以监督本级政府，撤销其不适当的决定，审查批准本级计划、预算的部分变更；还有2个地方性法规规定乡镇人大主席团可以决定副乡镇长的个别任免。这样规定，明显与地方组织法的规定相抵触。(2)有的地方人民代表大会通过的选举办法中，规定国家机构正职领导人实行等额选举。这就在正式酝酿讨论候选人之前，就剥夺了代表提名正职候选人的权利，与法律的规定是相违背的。(3)2001年修改的中外合资经营企业法第四条规定，“在合营企业的注册资本中，外国合营者的投资比例一般不低于百分之二十五。”而2002年12月，由对外贸易经济部、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家外汇管理局联合颁布的《关于加强外商投资企业审批、登记、外汇及税收管理有关问题的通知》中，则规定“外国投资者的出资比例低于25％的，除法律、行政法规中另有规定外，均应按照现行设立外商投资企业的审批登记程序进行审批和登记。”这个规定显然突破了现行的法律。

　　至于地方政府制定的规章与法律不相符合的事例，更是常见诸于报刊。如前不久的一篇新闻报道说，某省政府对全省17个行业和部门开展民主评议行风活动，其中包括法院和检察院。在今年召开的全国政协会上，郝明金委员说，省政府评议检察院、法院行风，实际上是把两院视为受其领导的一个部门或行业。严格地说是“违宪行为”，建议中央有关部门予以制止(见2003年3月21日《法制日报》)。又如《改革内参》2002年第12期刊登了这样一个案例：某省某市财政局长王××(原文有具体省、市和人名，恕我隐去)，因玩忽职守被判刑5年6个月。案由是，王根据省财政厅、市委和市政府的文件规定，同意由下级财政部门为贷出的财政周转金担保，致使其中有27份借款合同涉及 600多万元的财政周转金未能及时收回。王没有注意到该27份借款合同中的担保条款与担保法中关于“国家机关不得为保证人”的条款相抵触。一审判决后，引起许多议论，有人认为王应抵制上级的文件、政策，按法律办事。有人更提醒公务员在执行上级政策之前必须先审查其合法性(这实际上是把审查政策合法性的任务加在公民个人身上，合适吗?)而公务员暂行条例中有公务员不得对抗上级命令的条款，叫他怎么办呢?

　　由此看来，维持社会主义法制的统一，是各个国家机关尤其是全国人大常委会和地方人在常委会不容忽视的重要职责，应当放在重要位置上。可否考虑，全国人大常委会在按照立法法的规定对备案的行政法规和地方性法规等实行被动式的审查的同时，也可以搞点调查研究，有针对性地作点主动审查呢?特别是在执法检查中。既要对违法的具体行为提出纠正意见，也要对不符合宪法或者法律规定的规范性文件提出纠正意见呢?

　　（作者是全国人大财经委委员）

　　来源：《中国人大》