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表决演进见证民主
田必耀
  2004年08月02日13:50 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
  从解放前的“豆选”到现在的电子表决,人大表决方式的演进已成为完善人大制度的应有之义,表决方式变迁见证民主法制的行进。目前,各级人大会议采用的表决方式有四种:鼓掌、举手、无记名投票和电子表决。回眸人大50年历程,表决演进的轨迹清晰可见;前瞻人大制度的强大生命力,表决变迁给我们镜鉴和思考。中国社科院研究员史卫民如是说,“凡是政治气候正常、民主氛围浓郁时期,往往用无记名投票或电子表决器表决”。人大表决的变迁大体上经历以下几个阶段。

  解放前后的“豆选”。延安时期,农民自发创造“豆选法”,即向粗瓷海碗里投黄豆、蚕豆、绿豆,还用烙票、划圈、划杠等方式选举,为日后人大表决所借鉴并发展。土改后选举人民代表,绝大多数农民不识字,多用“豆选”。

  1949到1966年,鼓掌、举手和无记名投票并用。1949年以后,各级人大普遍采用举手和鼓掌,表决选举任免、重大公共决策和政府报告等事项。到1953年后,法律规定全国人大会议选举、通过议案和基层直接选举采用举手、无记名投票(又称票决,源于公元5世纪古希腊、罗马以球投票,白色球表示同意,黑色表示反对),间接选举人大代表和县以上人大会选举国家机关人员必须以无记名投票的方式表决。进行其他表决时,举手逐渐代替鼓掌。但是,1958年后人大制度日渐虚弱,除了选举和任免,鼓掌又成了主要表决方式。

  文革”期间的鼓掌表决。1966年“文革”开始后,人大会上充满阵阵狂热、盲从的掌声,基本上代替举手和无记名投票。

  1979年至1990年代,恢复鼓掌、举手和无记名投票的同时,出现电子表决。1979年的地方组织法和选举法,恢复选举和任免用无记名投票表决。一些重大事项、议案和报告恢复以举手为主的表决方式。从1980年代起,人大会上开始出现反对票。全国人大对国务院和“两高”工作报告的表决告别全票通过,鼓掌“一致”通过淡出。六届全国人大的时候反对票很少,到1988年4月七届全国人大一次会议举手表决,共计出现11票反对,61票弃权;1989年全国人大会议表决国务院提出授予深圳特区立法权时,反对票加弃权票多达1079票。1990年,七届全国人大三次会议第一次使用电子表决器,电子表决(又称键决)由此发端。当时,有人对“投反对票就永远记录在案”表示忧虑。总设计师林达亮说:“我可以负责地向全国十一亿人民保证:谁也不能从这套系统里查出谁投的是什么票。”三峡工程等重大事项较多使用这种“新潮”方式表决。1997年八届全国人大五次会议表决高检报告时,反对票加弃权票最多,高达1099票,占40.4%。地方人大及其常委会会议上,审慎的反对票渐渐浮出水面。但鼓掌表决依然存在。

  1990年代末至今,电子表决和无记名投票的拓展期。全国人大代表王全杰认为,一些地级市人大历史上有无数次选举采用鼓掌和举手表决,近50年来竟未出现一张反对票,有些不正常。法治前推,表决改革的呼声渐高。地方人大表决方式正在悄悄进行一场变革。电子表决在省级和少数市级人大常委会推开;地方各级人大,尤其是县级,开始大胆尝试把票决对象拓展到议案、决定重大事项、工作报告和测评领导干部。此间,如广东、山西、陕西、辽宁等一些省和省辖市在人大会,或常委会会议使用电子表决器。2001年2月14日,沈阳市中级人民法院工作报告惨遭否决。当宪法学家把它誉为“中国民主政治和宪政建设的标志性事件”时,我们不能忘却电子表决器的功劳。

  2002年1月,全国人大常委会副委员长成思危在北京大学光华管理学院新年论坛上坦率地说,“哪里有电子表决器,哪里的反对票就多。举手表决,几乎都是全票通过。”

  2004年起,武汉市人大会议使用电子表决,告别举手表决; 3月24日,广州市人大会又开全国之先河,采用无线表决(注:有线表决适合固定会场;无线表决不需拉线,代表只需按动表决遥控器,整个表决结果30秒钟在屏幕上显示)表决各项议题。同年3月,全国人大代表童海保在全国人大会议上建议,“从下届人大开始,全国自上而下应一律适用表决器的形式进行表决”。

  一位拍了十几年巴掌的人大代表说,“人大代表不是举手机器,我们需要一个能够敢于表达真实想法的制度环境。”鼓掌通过背离民主。而在众目睽睽的压力下,几乎没有人公然违背主席台上的意图去举手反对某议案或某人选,表决结果“失真”,很容易产生“一致通过”的假象。有人把举手表决的从众心理比喻为“搭便车”,“别人都齐刷刷举手,惟独你不举手,就难免尴尬。”

  由于不需要抬高会议成本,鼓掌和举手表决“下课”,启用投票表决成为一种自觉。2000年,黑龙江五常市人大常委会审议决定事项一律实行投票制;同年3月,湖南隆回县人大会议上,300多名代表对5名县长、副县长进行信任投票。2001年2月,江西省人大会议上,危仁等12名代表向大会提交议案,要求改以往举手为投票方式,以真正反映代表意愿。这一年湖北随州、吉林梅河口、广西河池市等地的人大常委会票决报告,其中,河池市还首次否决政府的网吧专项整治工作报告。

  2002年2月,广东省九届人大五次会议在省级人大第一个把延续多年的举手改为无记名投票表决。2002年,还有福清市、濉溪县人大会议分别开福建、安徽省先例,票决工作报告;湖北郧县、黄石市,广东佛冈县、辽宁阜新县等,人大常委会会议先后采用票决。

  2003年,湖南省人大代表杨宏钦提出省人大会议采用票决工作报告的建议;黑龙江鸡东县、湖北老河口市、江苏海门市、宁夏吴忠市利同区和盐池县等地,票决制先后走进人大常委会会议。2004年起,江苏南京市人大常委会取消鼓掌表决。

  表决方式改进的一小步,意味着发展民主政治来之不易的一大步。实现票决和键决后,工作报告高票通过率远远低于举手表决,中国人大代表表决越来越有份量。

  有人把人大表决比做利刃的手柄,很难想象:没有手柄的利刃能游刃有余。人大及其常委会无论是行使立法权,决定重大事项,还是行使撤职、罢免、撤销等职权,最后都是通过表决来实现,通过表决形成具有法律约束力的国家意志。因此,表决制度改革对人大监督乃至完善人大制度无疑具有实质性意义。当前,既要考虑表决人的意图能真实、安全抵达“终端”,又要兼顾电子表决器经济成本较高,基层暂时难以推广的现状。因此,票决不失为一种经济、便捷而可行的选择。

  2004年8月2日中国人大新闻

(责任编辑:赵纲)
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