2003年3月，随着九届全国人大及其常委会落下帷幕，十届全国人大及其常委会正式诞生。开局之年，新一届国家立法机关如何立法，成为全社会关注的焦点。截至2003年10月底，十届全国人大常委会已审议通过了《居民身份证法》、《放射性污染防治法》、《港口法》、《行政许可法》、《道路交通安全法》、《证券投资基金法》等6部法律。盘点这些新法律的精神脉络，人们不难发现：以人为本，已经成为中国立法的鲜明特色；立法为民，已经成为立法机关的首要追求。

　　1.《居民身份证法》，塑造“服务”型制度功能

　　2003年6月29日，《居民身份证法》率先诞生，取代已实施了17年之久的《居民身份证条例》。在这部开篇之作中，发证范围的全面放开，成为最具改革色彩的立法亮点。

　　自1985年9月《居民身份证条例》颁布以来，截止2002年10月，我国已累计发放了11.4亿个身份证，实有持证人口为9.6亿人。为何13亿的总人口中有数亿人没有身份证？究其原因，昔日的《居民身份证条例》对发证范围有三大限制：现役军人、武警不领取身份证；因劳改、劳教、刑事羁押等失去人身自由的人不领取身份证，已领取的也要收缴；16周岁以下的公民不能领取身份证。这些制度性限制，也许有着良好的初衷，但在现实生活中，无证人群在办理各种日常事务时遭遇了诸多不便，影响了其合法权益的顺利实现。

　　在现代社会中，各色人群无论职业贵贱、地位高低、年龄大小，都具有“公民”这一共同身份，持有身份证这样的“大众化”身份标签，是每个公民天然不可剥夺的社会权利。正是基于这样的认识，《居民身份证法》全面扩大了发证范围，不仅明确取消对现役军人、武警以及服刑、劳教等人员的发证限制，而且允许16周岁以下的公民自愿申请领取身份证。这一重大的制度改革，标志着中国已经进入一个“人人有权持证”的公平社会，既闪耀着“权利面前人人平等”的民主精神，也蕴含着“合法权益不容剥夺”的人权价值。

　　随着《居民身份证法》的出台，普通百姓还欣喜地发现，今后办理身份证，再也不必按以前的规定，苦苦等上3个月，因为法律已明确规定，办证期限原则上不得超过60天。此外，搬家迁居、户口变动时，也不必再像以前那样必须换领身份证，只须在身份证的机读项目中记载户口变动情况。

　　从表面看，《居民身份证法》规定的是一项便民措施，但从深层而言，它呈现了从单纯的“管制”到“管理”与“服务”并重的行政改革方向，折射出从“保障社会稳定”到“保障公民权益”的立法思维变迁。更显示了从“警察国家”到“法治国家”的社会转型趋势。作为十届全国人大常委会表决通过的第一部法律，《居民身份证法》旗帜鲜明地宣告了一种可贵的人文主义立法精神，从而为十届全国人大的立法道路启动了一个“以民为本的良好开端。

　　2.《放射性污染防治法》，构筑维权防线

　　与《居民身份证法》同一天出台的还有《放射性污染防治法》，该法主要规范核能，核技术的安全开发和利用，这部高度专业性的法律似乎远离社会公众，但立法者仍然为普通百姓构筑了一道特别的维权防线。

　　近年来，因建筑材料引起的放射性污染事件正频频发生，成为残害生命健康的一大“隐型杀手”，举例而言，四川一户居民装修时，使用一种花岗石装饰地面，由于花岗石的放射性超过安全标准，严重损伤了人体造血功能，一家三口在1个月内先后患上再生障碍性贫血；广州某单位办公室装修时，由于大面积铺装了放射性严重超标的花岗岩，不久就有2名中年员工死于白血病；沈阳一户居民装修时，使用带有严重放射性污染的陶瓷洁具，结果父子两人先后患了鼻癌；贵州一家建材公司采用放射性含量很高的粉煤灰生产建材，消费者购买使用后，室内放射性物质浓度急剧升高，造成多人生理不适，有人甚至得了怪病，为此，几十户消费者将这家建材公司告上法庭……

　　目前，我国不少建筑材料使用的矿石、矿渣含有极高的天然放射性物质，进而形成严重的二次污染。四川省有关部门曾检查了34家大型建材生产企业，结果放射物超标的就有17家，某建筑材料生产大省也曾检测了当地近百种建材产品，结果三分之一以上产品的放射性严重超标。

　　在《放射性污染防治法》草案审议过程中，对于建筑材料的放射性污染问题，众多全国人大常委们予以了高度关注，在他们的倾情呼吁下，《放射性污染防治法》最终增加了一条保护公众生命健康的特别条款：“使用伴生放射性矿渣和含有天然放射性物质的石材做建筑和装修材料，应当符合国家建筑材料放射性核素控制标准。

　　《放射性污染防治法》立法之时，正值“非典”肆虐中华大地。许多全国人大常委尖锐地指出：“非典”之所以给社会带来如此深重的灾难，一大教训是政府信息不透明，公民的知情权缺乏保障，放射性污染同样关系到人类的生命安全，公众理应有权知晓相关情况，政府也应当承担向社会充分披露实情的义务。

　　在全国人大常委们的竭力主张下，《放射性污染防治法》草案二审时增加了一条特别条款：“县级以上人民政府应当组织开展有针对性的放射性污染防治宣传教育，使公众了解放射性污染防治的有关情况和科学知识。”这一在特殊时代背景下酝酿而成的法律条款，不仅隐含着“建立责任政府”和“保障公众知情权”的双重价值追求，也是“立法为民”的一个生动典范和历史见证。

　　3.《行政许可法》，于细微处见匠心

　　2003年8月27日，千呼万唤的《行政许可法》历经4次审议后，终于在十届全国人大常委会第4次会议上呱呱落地。 行政许可，俗称“行政审批”。中国大规模地采用行政审批，始于改革开放后。由于立法不健全等因素，近年来，行政审批已暴露出过多过滥、程序繁琐、效率低下、收费过高、随意性大、透明度差等诸多弊病。许多行政审批已背离了制度设计的良好初衷，成为阻碍经济发展的一大公害和损害公民权益的扰民制度，甚至演变成腐败的温床。《行政许可法》如何铲除这些现实弊端，全社会都在期待令人满意的答案。

　　参与《行政许可法》立法工作的全国人大常委会法工委副主任李飞披露说：方便群众，保证公民、法人和其他组织的合法权益，是制定《行政许可法》的一大立法宗旨。如何简化行政审批程序、提高办事效率、提供优质服务等，是《行政许可法》重点规范的内容，充分体现了立法机关对公众利益的高度重视。

　　《行政许可法》所设计的种种程序制度，始终贯穿着便民、效能、公开、透明等现代法治原则。为了提高行政效率，维护申请人的合法权益，《行政许可法》对行政机关提出了一系列要求：省级人民政府经国务院批准，可以将几个行政机关行使的行政许可权相对集中；行政机关实施行政许可应当“一个窗口”对外；行政许可涉及数个行政机关的，应当实行“一站式“的统一办理，或者采用“政府审批超市”模式，联合办理，集中办理；行政机关应当公示与行政许可事项有关的规定，以防止“暗箱操作”；行政机关不予行政许可的，必须说明理由，并告知申请人享有行政复议或行政诉讼的权利；对于涉及公共利益或与公民有重大利害关系的许可事项，行政机关应当组织听证……

　　效能与便民的立法原则，也为普通百姓带来了福音，使百姓低成本办事不再是一种奢望。根据《行政许可法》的规定：行政许可申请可以通过邮寄、传真、电子邮件等方式提出，也可以委托代理人提出，不必都亲自到行政机关办理；行政许可决定尽量做到当场受理、当场决定。不能当场决定的，原则上应当在20日内做出决定……

　　参与《行政许可法》起草工作的国务院法制办副主任汪永清披露：“宁愿行政机关麻烦，也不要老百姓麻烦”，是立法时的一个基本思路。起草法律时，甚至对“行政机关如何提供申请表格”之类的问题都予以了足够重视。因为在现实生活中，一些行政机关提供的格式申请书往往十分晦涩复杂，即使一些文化程度很高的申请人也难以看懂，无法填写。许多申请人只好找人帮忙，进而产生权力寻租现象。因此，即使是申请表格这类看似细小的问题，法律照样无微不至，规定了便利申请人的明确规范体现出“保护公民合法权益”的独特匠心。

　　就立法对政治、经济、社会生活的影响力而言，《行政许可法》堪称2003年最为重要的立法成果，令人欣慰的是，《行政许可法》无论是宏观原则还是细微之处，它处处融入了对公民权益的温情关怀。

　　4.《道路交通安全法》：人道主义的胜利

　　《行政许可法》出台两个月后的2003年10月28日，《道路交通安全法》也走入了中国社会。在这部与百姓权益息息相关的新法律中，“立法为民”的追求同样清晰可见。比如，为了解决机动车登记、检验和驾驶证审验时手续繁琐、不够透明等现实弊端，《道路交通安全法》规定了一系列便民的改革措施。再比如，为了体现对车祸受害人、盲人等特殊人群的关怀，法律明确要求建立道路交通事故社会救助基金，要求在城市主要道路的人行道设置盲道等等。

　　最令人难忘的，莫过于围绕着“撞了白撞”所发生的激烈立法争议。所谓“撞了白撞”，起源于一些地方的制度规定，1999年8月30日，沈阳市人民政府发布的《行人与机动车道路交通事故处理办法》规定，如果行人违章而司机没有违章，则司机撞人不负任何责任。这项被媒体和百姓俗称为“撞了白撞”的规定甫一出台，就在社会上引起了轩然大波。尽管争议极大，但不少地方的交通管理部门出于整顿交通秩序的实用主义考虑，纷纷采取效仿的态度，继沈阳之后，上海、济南、中山、深圳、郑州、天津、兰州、武汉、重庆等城市先后跟进，出台了“撞了白撞”的规定。

　　《道路交通安全法》立法工作启动后，国家大法对“撞了白撞”究竟持何态度？是人们最为关心的话题。2001年12月24日，《道路交通安全法》草案正式进入全国人大常委会初审程序，人们惊讶地发现，这部由公安部领衔起草的法律草案，竟然肯定了“撞了白撞”。这一制度设计随即遭到众多全国人大常委会委员的强烈质疑：在行人违章的情况下“撞了白撞”，看似十分公平，但却忽视了一个基本事实：那就是，行人与机动车相比，明显处于弱者地位。同时，与机动车的道路行使权相比，人的生命权无疑更加宝贵。

　　在全国人大常委会委员们的坚决反对下，《道路交通安全法》草案进入三审程序后，终于彻底否定了“撞了白撞”，并最终作出了充满人道主义色彩的立法选择：“机动车与非机动车驾驶人、行人发生交通事故的，由机动车一方承担责任”，在“撞了不能白撞”，这一大前提下，如果有证据证明非机动车驾驶人、行人违章，并且机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，可以减轻机动车一方的责任，但也不是完全免责。只有当交通事故的损失是由对方故意造成的，机动车一方才可以不承担责任。

　　“撞了不能白撞”这是人道主义的胜利，也是法制理性的胜利。在中国的法律中，它历史性地表达了对人的生命的尊重，昭示了“以人为本”的立法理念。

　　5.控权与维权：权力与权利的辩证思考

　　在我国近年来的立法实践中，特别是在行政法的立法过程中，如何正确处理行政权力与当事人合法权利之间的关系，始终是一个焦点问题。十届全国人大及其常委会成立后，同样面临着这一重大课题。

　　十届全国人大常委会第5次会议通过《道路交通安全法》的当天，吴邦国委员长指出：本届全国人大常委会制订的《居民身份证法》、《行政许可法》、《道路交通安全法》等都属于行政法，制订这些法律，不可避免地要涉及到行政权力与自然人、法人和其他组织的权利关系。在审议中，常委们既注意给予行政机关必要的手段，确保行政权力可以依法得到有效行使，又注意了对行政权力的规范、制约和监督，促使行政机关依照法定的权限和程序正确地行使权力，确保自然人、法人和其他组织的合法权益不受非法的侵害。这是立法质量高不高的一个重要体现。

　　在现实生活中，“乱查”、“乱扣”身份证的侵权现象屡见不鲜，一些戴着红袖章的治安队、甚至小区保安都在以“执法”的名义强行查证，只要“看上去很不顺眼”，就免不了被拦下来查证，如果恰巧没带任何证件，那么失去一个通宵的人身自由，往往已经是最好的下场。孙志刚事件的发生，实际上就是执法权力失范所造成的一个极端悲剧。为了有效约束查验身份证的行政权力，《居民身份证法》不仅明确规定只有人民警察才拥有强制查验身份证的权力，而且人民警察行使这一权力，也必须受到法律的限制，只能在追查违法犯罪嫌疑人员、依法实施现场管制、发生严重危害社会治安突发事件等法定情形下，才可以查验有关人员的身份证。

　　行政许可过多过滥的一个大原因，是行政许可的设定权混乱不堪。在现实生活中，上到中央机关，下到县、乡政府，甚至一些行政机关的内设机构，都在毫无顾忌地设立审批项目，理应严肃的审批权似乎成了一个大蛋糕，人人抢而食之。为了从源头铲除这一现实弊端，从根本上保护公民、法人和其他组织的合法权益，《行政许可法》对行政许可的设定权做出了极为严格的限制，根据法律规定，今后，除了全国人大及其常委会、国务院、地方人大及其常委会、省级人民政府在特定条件下可以设立行政许可外，包括中央各部委在内的其他国家机关一律丧失了行政许可设定权。这些革命性的约束机制，从制度层面防止了公权力对公民个人生活的过度干预、防止了公权力对私权利的践踏。

　　为了克服“重审批、轻监管”的不良现象，《行政许可法》要求行政机关实施行政许可后，必须对被许可人实施监督，但与此同时，为了防止行政机关以监管为借口，频繁扰民、权力寻租，变相加重社会负担，《行政许可法》也对监督权进行了约束，根据法律规定，行政机关监督，原则上以书面监督为主。无论以何种形式监督，都不得干扰影响被许可人正常的生产经营活动，也不得通过监督检查吃拿卡要。对于社会不胜其烦的“年检”、“月检”等等，《行政许可法》明确规定：行政机关的定期检验，只能针对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，并且必须有法律、行政法规为依据。

　　在《道路交通安全法》中，约束行政权力、保护百姓利益的立法举措同样随处可见。举例而言，北京等地在对机动车年检时，强制要求提供一个泊位证明，尽管这种泊位证明和车辆本身的安全性能毫无关联，但车主如果无法提供，就无法验车。因此一些无奈的车主只好花钱去购买泊位证明，只要花了钱，即使事实上并没有泊位，也可以顺利验车，进而培植了一个腐败丛生的“泊位证明市场”，社会公众对此极为反感。在《道路交通安全法》审议过程 ，全国人大常委们对“泊位证明”之类的不合理制度提出了严厉批评，法律最终明确规定：机动车定期进行安全技术检验时，只要提供了行使证和第三者责任强制保险单，有关机构就必须进行检验，不得再附加任何条件。

　　即使是处理违章现象，《道路交通安全法》同样强调行政权力的规范行使，以保障公民权益。举例而言，一些交警在处理违章停车时，往往不问青红皂白，上来就拖车，罚款，甚至不告诉车主车的去向，让车主火烧火燎，等到费尽周折找到车，还要交一笔不菲的拖车费。有时因野蛮拖车还损失了车辆，但车主由于有违章的过错，为了避免遭受更重的处罚，往往敢怒而不敢言，只好忍气吞声了事。为了维护车主的正当权益，《道路交通安全法》对处理“违章停车”设计了极其严谨的执法规范，根据法律规定：发现违章停车时，如果司机在场，应当让其驶离。如果司机不在场，同时又妨碍通行的，可以拖车，但拖车不得收费，并应当及时告知车主拖车地点。此外，如果因不正确的方法拖车损坏车辆，应当承担补偿责任。对于向来盛气凌人、说一不二的执法者而言，这些严格的权力约束，是一个多么不可想象的触动，对于习惯了唯唯诺诺接受处罚的违章者而言，这些周全的权利保障，是一个多么激动人心的变迁！

　　结语

　　立法究竟以何为本？立法的基本出发点究竟何在？十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇认为：人民，只有人民，才是国家和社会的主人，社会主义法制实质上就是人民民主的制度化、法律化。立一个法，定一条规矩的出发点，归根结底，要看是不是有利于最广大人民的根本利益。

　　从《居民身份证法》到《放射性污染防治法》，从《行政许可法》再到《道路交通安全法》，十届全国人大常委会的立法努力传达了一个鲜明的信号，那就是，我国立法正在发生“以人为本”、立法为民的重大转型。它昭示了这样一个真理，人民利益，是立法之本！人民利益，是最高的法律！（《民主与法制》杂志 2003年12月下半月刊）