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新中国国家主席制度变迁:曾长期处于空缺状态

2010年09月14日15:58  来源:《北京日报》

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    “文革”开始后,国家主席刘少奇受到错误的批判,并最终于1969年含冤病逝。此后直至1982年宪法恢复设立国家主席,中国在这十多年的时间里一直没有国家主席,而只是由国家副主席或是全国人大委员长行使国家主席职能。这种情况,或许是在政治生活不健全的情况下,用以处理党政关系的权宜之制。但是,这种制度设计毕竟是与民主精神背道而驰的。因此,当1980年再次提出宪法修改的任务后,如何在设立国家主席一职的同时限制其权力,并理顺党的领导与国家主席权力之间的关系又一次摆在了我们党的面前。

 1954年起草中华人民共和国宪法时,中共中央决定设立“国家主席”一职。

  在当今世界中,任何一个主权国家都拥有自己的国家元首或是由特定的机关行使国家元首的职权。就中国而言,国家元首的职能是由中华人民共和国主席来行使的。但是鲜为人知的是,在新中国的历史上,国家主席这一建制的设立经历了复杂的历史反复,其作用及职能也在新中国成立后的60多年间几经反复。

  ■存与废:中国国家主席制度的变迁

  1949年中华人民共和国成立之时,在国家机构体系中没有设置专门的国家主席,而只是设立了中央人民政府主席。但是,由于中央人民政府主席不是一个独立的国家机关,而只是中央人民政府委员会的组成人员,因此,在中华人民共和国建立至1954年9月,中央人民政府委员会在实际上行使了国家主席的职能。

  1954年,在起草新中国第一部宪法时,中共中央决定更改国家的机构设置,设立国家主席一职。对此,毛泽东认为,“中国是一个大国,叠床架屋地设个主席,目的是为着使国家更加安全”。在设立国家主席一职后,毛泽东理所当然地成为新中国第一任国家主席。但是,在之后的几年中,由于国事的繁忙和对外交的繁文缛节的不适等诸多原因,毛泽东决定辞去国家主席,并且为此发表了声明。因此,在1959年召开的第二届全国人民代表大会上,刘少奇当选为新中国的第二任国家主席。

  1966年,史无前例的“文化大革命”爆发。在“文革”开始后不久,国家主席刘少奇即被打倒。在此之后,中国国家主席职位长期处于空缺状态,并严重影响了中国一系列国际事务的处理,同时也给中国的国际形象带来了负面影响。为在制度设置上解决这一问题,1970年3月,毛泽东向中央提出召开第四届全国人民代表大会和修改宪法的意见,并建议取消国家主席。但是,出于对国家政治运作的现实考虑,中共中央内部多数人仍希望保留国家主席一职,并提出由毛泽东担任国家主席。但是在当时那种个人迷信盛行的年代,毛泽东的决定无疑具有最高的权威。最终,中央政治局决定,不再提议设立国家主席。于是,1975年颁行的新中国第二部宪法——“七五宪法”正式取消了国家主席的建制,“中华人民共和国主席”一节在宪法中也被删去。

  1976年9月,中共中央主席毛泽东逝世。同年10月,中央一举粉碎了“四人帮”,从而结束了长达十年之久的“文化大革命”。此后,在华国锋的主持下,新中国第三部宪法——“七八宪法”于1978年获得通过。“七八宪法”是在对“七五宪法”进行了部分否定和继承的基础上制定的,其中部分篇幅有较大改动。但是,这部宪法对于国家主席的态度没有发生任何变化,仍然未设国家主席。

  1978年之后,国家政治生活逐渐向正常的方向迈进。在此过程中,有关国家主席设立与否的争论再次进入了人们的视野。1980年8月,中国共产党中央委员会向第五届全国人大第三次会议主席团提出《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议》,正式提出了宪法修改的任务。在此次宪法修改和意见征询过程中,与会代表、专家学者、各界群众各抒己见,表达了自己对宪法修改工作的看法。其中,对于国家主席设置与否的问题,大致形成了三种不同的意见:一、设立国家主席;二、不设国家主席,由人大委员长或国务院总理改称主席,并行使元首职权;三、建议人大常委会改称为“常务主席团”,委员长即是该主席团主席,实行集体领导。在上述三种意见中,第一种意见居于压倒性的多数,并得到了邓小平的明确支持。但是,由于邓小平多次在公开场合声称他不会担任国家主席,因此,当时有许多人说:如果要设国家主席,只能由邓小平同志担任,但是小平同志又不愿意担任,所以只好不设国家主席。在此之后,国家主席的设置与否又成为一个非常敏感的问题,一时之间无法决断,并引起了国际、国内各界的广泛关注。在这一关键时刻,邓小平指出:“除了我,别人也可以担任。”同时,他进一步强调指出:“如果国家需要就设立,不能从对某一个人的考虑来确立我们国家的体制”。最终,在邓小平的坚持下,恢复设立国家主席的决定没有再出现反复,并于1982年12月4日随着新宪法的通过而得到正式确认。此后,“八二宪法”虽四次修正,但每次都继续坚持国家主席的建制,最终使国家主席制度得到了真正的确立。

  ■虚与实:中国国家主席的地位及作用的演变

  1954年宪法制订过程中,宪法起草委员会的成员对于国家主席的职权问题进行过多次讨论。当时,他们曾设想将主席的权力定得低一些,超脱一点,让主席只相当于“半个伏罗希洛夫(时任苏联最高苏维埃主席团主席)”,“主席可以提出建议,建议不起决定作用,人家愿理就理,不理拉倒,毫无办法。”但是,这并不是意味着主席什么事情也不干。因为主席还可以“担任国防委员会主席”,“在必要的时候召开最高国务会议”。对此,毛泽东表示:“这两条是说,主席也有些事做,不是专门吃饭。”这里毛泽东所谓的“主席也有些事做”,“不是专门吃饭”,其意思应该是说主席也有些实权,职权并不全是虚的。在这里,毛泽东所设想的这种国家主席制度,具有了“虚实结合”、“虚中有实”、甚至是“形虚实实”的特点。但是,在这一部宪法中,由于国家主席拥有“统率全国武装力量,担任国防委员会主席”的权力,同时又可以“在必要的时候召开最高国务会议,并担任最高国务会议主席”,因此,国家主席的权力在很多时候不虚反实,并成为国家政治生活中的实权元首。

  “文革”开始后,国家主席刘少奇受到错误的批判,并最终于1969年含冤病逝。此后直至1982年宪法恢复设立国家主席,中国在这十多年的时间里一直没有国家主席,而只是由国家副主席或是全国人大委员长行使国家主席职能。这种情况,或许是在政治生活不健全的情况下,用以处理党政关系的权宜之制。但是,这种制度设计毕竟是与民主精神背道而驰的。因此,当1980年再次提出宪法修改的任务后,如何在设立国家主席一职的同时限制其权力,并理顺党的领导与国家主席权力之间的关系又一次摆在了我们党的面前。对于这一问题,邓小平指出:“还是要设国家主席,有国家主席代表国家比较好,但是对国家主席的职权可以规定得虚一点,不要管具体工作,不要干涉具体政务。”在邓小平的指示下,1982年宪法恢复了国家主席的建制,但删除了原来“五四宪法”所规定的国家主席所拥有的“召开最高国务会议”和“统率武装力量”的权力,使国家主席成为完全象征性的国家元首。在“八二宪法”颁布实施后,全国人大对该部宪法进行了四次修正。但是,对于国家主席的职权一项没有进行任何的改动。

  ■中国国家主席的职权及其新变化

  在当今世界政治生活中,由于各国政治制度各异,世界各国行使国家元首职权的机构各不相同,元首的权力的产生方式、职权大小及称谓亦不尽相同。总体而言,可以将其按国家政体的不同分为君主制下的元首和共和制下的元首。就中国而言,虽然新中国成立后的任何一部宪法都没有明文规定谁或者哪个机关才是中国的国家元首,但是,由于国家主席在国家机构体系中所处的位置,又由于主席从事着,特别是在程序上从事着一般应由国家元首从事的活动,享有国家元首的礼遇和尊严,因此,中华人民共和国主席乃是国家元首,这应是不争的事实。

  在经历了多次的反复后,中国的国家主席制度得以确立,其职权范围亦最终固定下来。根据1982年宪法规定,“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,公布法律,任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长,授予国家的勋章和荣誉称号,发布特赦令,发布戒严令,宣布战争状态,发布动员令。”而且,“中华人民共和国主席代表中华人民共和国,接受外国使节;根据全国人民代表大会常务委员会的决定,派遣和召回驻外全权代表,批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”

  在拥有上述权力的同时,根据“八二宪法”的规定,中华人民共和国主席不再拥有原 “五四宪法”赋予国家主席的两项权力:即召开最高国务会议和统率武装力量的权力。这就在实际上使国家主席从原来的“实权”元首变为“虚位”元首,国家主席只在形式上代表国家,象征国家。但是,在当今中国的政治生活中,由于自1993年以来国家主席、中央军委主席、中共中央总书记“三位一体”局面的出现,作为国家元首的中国国家主席,已经不再是原来意义的“虚位”元首,而是可以利用其国家主席、党中央总书记及中央军委主席的三重身份对其拥有的职权进行整合运用。这也就在实际上使其拥有了“实权”元首的特征。对于中国元首制度的上述改变,正如江泽民同志在2004年9月所指出的那样:“党的总书记、国家主席、军委主席三位一体这样的领导体制和领导形式,对我们这样一个大党、大国来说,不仅是必要的,而且是最妥当的办法。”

  (作者单位:中国人民大学马克思主义学院)  
  ■阅读提示:新中国国家主席制度变迁小史

  1949年新中国成立时,在国家机构体系中只设立了中央人民政府主席,未设国家主席。1954年起草新中国第一部宪法时,中共中央决定设立国家主席,毛泽东成为第一任国家主席。1959年刘少奇当选为第二任国家主席。1970年,毛泽东建议取消国家主席,1975年颁布的宪法中正式取消了国家主席这一建制。1978年国家政治生活步入正轨后,恢复国家主席的决定在1982年12月4日通过的新宪法中得到正式确认,从此,国家主席制度得到了真正确立。1993年以后,我国政治生活中形成了国家主席、中央军委主席、中共中央总书记“三位一体”的局面。(黎宏 辑)

(责任编辑:吴皓)

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