实践“三个代表” 深化财政改革
努力建设公共财政支出新体系
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王加林
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江泽民总书记指出，中国共产党要“始终成为中国先进社会生产力的发展要求、中国先进文化的前进方向、中国最广大的人民的根本利益的忠实代表”。江总书记关于“三个代表”的精辟论述，站在千年更迭、世纪交替的高度，是建设有中国特色社会主义伟大事业的指导方针和行动纲领。财政作为党和政府调控社会经济运行的主要杠杆之一，必须按照“三个代表”的要求，深刻体现与维护全国最广大人民以及所有纳税人的根本利益。为此，财政要按照社会主义市场经济体制要求，在财政资金的计划预算管理、资金拨付等一系列管理程序上实施重大改革，努力建设公共财政支出新体系。
公共财政支出制度的规范、安全与高效，在尽快实现政府施政意图、确保政府财政预算高质量运行上，起着十分重要的作用。河北省财政已经实施了以部门预算、综合预算为主要内容的预算编制改革，全省财政集中支付制度改革正在稳妥推进，这是建设适应社会主义市场经济财政管理体系，构建与社会主义市场经济相接轨的财政管理新机制的必然要求，是深化政府财政改革的必须。
编制部门预算，推进政府财政预算编制改革
社会主义市场经济是讲求效率和公平的体制形式，在有效配置社会资源方面起着基础性作用。财政是代政府行使财权的重要经济部门，作为担负调控经济运行、优化资源配置、促进社会经济发展等重要职能的经济杠杆，必须适应社会主义市场经济体制的要求，改革计划体制下形成的传统管理模式，努力构建预算编制新机制，在管理方式方法上实现与市场经济相接轨。
构建预算编制新机制，必须解决传统的财政管理机制上长期积存的问题。首先要解决理财环境问题。市场经济是法治经济，按市场法则行使财权、调控经济，是财政管理的重要原则，而审议和监督预算编制与执行，是宪法赋予各级人大的神圣职权，更是各级政府及财政部门依法理财的基本点。财政资金取之于民，用之于民，财政资金的每一项来源，每一项用途，必须向人民代表交代清楚。财政收支预算经过人民代表大会的审议和批准后方可执行，这已是法定。但长期以来没有完全做到这一点，由于预算编制不具体、资金分配不透明、财政管理不规范等，提交人民代表大会审议的财政预算比较简单，项目不具体，影响了预算的透明度和严肃性，并在一定程度上弱化了人民代表审议和监督的作用。其次要解决预算管理手段问题。长期以来，财政一直延续着计划经济下形成的管理方式：预算编制比较粗放，各项预算资金采取基数加增长、切块分割管理的方法，固化了支出结构，加剧了收支矛盾；预算约束弱化，预算执行中追加事项过多，严重影响了财政预算的严肃性和权威性；财政按部门、单位和经费性质交叉并行的分配方法，使财政对预算单位的经费总体使用情况难以监督和控制；财政资金使用效益较低，缺乏必要的跟踪问效，导致财政资金一方面极度短缺，另一方面浪费严重，总体效益低；财政监督缺位，各种基金由部门自行管理，预算外收费资金的使用权分散在部门。这些问题说明，传统理财模式已不能适应建立社会主义市场经济体制的要求，迫切需要建立规范、高效、透明的财政运行机制。再次是解决财政收支矛盾日益突出的问题。聚财有限性与用财无限性之间的矛盾，是财政困难的主要原因。确保政权机关运转和公教人员工资发放，支持国有企业改革、保障下岗职工基本生活需要和推进再就业工程，加大农业、科技、教育等重点方面的投入，偿还政府外债、消化财政赤字、解决粮食亏损挂账和超储补贴等问题，加剧了财政收支矛盾，使财政形势严峻。要提高财政保障和调控能力，必须从深化预算改革入手，从改革中找出路。最后是解决财政资源配置效率不高的问题。预算编制、分配、管理方式的落后，预算内外资金分管分治，使政府预算内容不完整，难以真正按照经济社会事业发展的轻重缓急程度安排支出，财政性资金广泛分散于部门甚至部门内部之间，分散投入，分散管理，效益低下，浪费严重，影响了政府宏调控能力的有效发挥。只有实施预算管理改革才能优化支出结构，科学安排财力，才能最大限度地发挥财政资金的使用效益。
构建预算编制新机制，必须在制度和管理方式方法上实施创新。各级财政要服从市场经济下政府职能的转变，使财政预算的范围、结构和方法与政府职能的范围和方向相适应，努力构建以部门预算为基本组织形式的预算管理新机制。一是部门预算在编制内容上实行综合预算，财政统一管理并编列部门财政性资金预算，将部门预算确立为涵盖部门所有公共资源的完整预算，保证部门预算的完整性和财政管理的统一性；从基层单位起编制涵盖预算内外资金的综合财政预算，强化政府财政的调控作用。二是部门预算在编制时间上实行早编细编预算，提高预算编制的深度和精确性。将预算编制时间由原来不足4个月提前为近一年；预算从基层编起，细化到个人和具体项目。三是部门预算在编制方法上实行零基预算，提高预算的科学性。各类支出取消“基数加增长”的编制方法，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急生产程度重新测算每一科目和款项的支出需求。四是部门预算在执行上硬化预算约束，提高预算的严肃性。预算确定后严禁随意调整和追加，除突发性事件造成的必需开支按有关程序报批外，当年其他支出财政不予追加，推至下一年度考虑。五是部门预算在资金控制上实行集中统一管理，提高资金统筹调度的主动性。统一部门财务管理，实行银行账户审批、登记、建档制度，部门各项资金和财务统一归口管理，财政部门内部实行财政性资金统一账户管理；探索不同的资金拨付办法，对本级财政开支人员工资实行银行代发制度，减少资金的拨付环节并保证工资的按时发放；对公用经费和专项资金推行政府采购制度，确保财政资金的规模效益。六是部门预算在运作程序上实行标准预算周期管理，提高预算运行的规范性。此外，在实施部门预算管理的同时，要建立预算编制执行、监督相对分离、相互制约的预算运行机制，把预算编制职能予以集中并与执行、监督相互分离，规范财政管理秩序，加强财政的法治化、科学化、规范化建设。
构建预算编制新机制，必须以加强监督为保障。实施财政改革与加强财政监督是依法理财不可分割的两个方面。没有改革，财政发展就会失去动力；没有监督，财政运行就难以维系秩序，改革就难以达到如期效果，财政改革是基础，财政监督是条件。深化财政改革，创新财政管理机制，必须正确处理好财政监督的两层关系。一方面，立法机关审议监督政府财政工作，政府依法改革财政管理，是对同一事物两个层次的监督，宗旨都在于推进依法理财，目标都是一致的；另一方面，政府改革财政管理，不是财政部门一家之事，是财政分配关系各方的共同改革，通过改革来建立透明、科学、高效、规范的分配机制，政府各职能部门义不容辞。为此，深化财政管理改革，必须同步改革财政监督运行机制。当前，各级财政部门都存在着重财力分配、轻财政监督的问题，财政监督不够全面，监督体系不完备，监督的内容、方向、范围都同财政改革与发展有不适应之处，必须建立和完善财政监督体系，全方位加强财政监督工作，建立涵盖所有财政资金的、全方位的监督体系和监督机制，把所有财政性资金都置于监督下规范地运行。
构建与社会主义市场经济体制相适应财政预算管理新机制，实施以编制部门预算为核心的预算管理改革，实质上是规范财政秩序的必然。一是能够推进依法理财。预算程序更加严格，预算具体事项既要经过政府组成部门集体研究决定，更须经过人代会批准，财政的有限资金依法配置到经济社会发展中最急需的地方，可以提高公共资源配置效率和资金使用效益。二是能够推进民主理财。预算的论证时间延长，参与论证的人员增多，人民代表大会对预算的审议更加具体，使财政资金的分配更加公正和透明，预算执行更具权威和法律效力。三是能够推进科学理财，使政府、部门和财政的资金分配与使用行为更加规范。财政将所有预算资金一次性分清，人代会审查批准后方能动用，财政不再拥有以往趸大数、切大块、留有机动资金待执行中追加给部门的权力，财政改革等于是首先革了财政自身的命，使财政部门能在更高层次上理财，从制度和管理上防止违规违纪问题的发生，促进财政管理水平的提高。各部门按项目预算执行，减少了日常追加，增强了对事业发展的研究与规划，能够促进经济社会事业的长远发展。政府审查预算的具体化，使政府决策要接受来自更多方面的监督，政府领导不能随意批条子、开口子。因此，新管理机制，严格了财政资金的分配和使用在政府、财政和部门每一个环节的制度约束，预算的法制性、约束性进一步增强，有助于规范各方面的理财行为，真正使财政管理纳入法制化、规范化轨道。
由此，构建与社会主义市场经济相适应的财政管理新机制，既是社会经济发展的需要，又是市场法则的要求，更是人民代表进一步行使审议监督职权的必然。河北省九届人大三次会议审议批准的2000年省本级财政预算，已经由过去薄薄的几页纸，变成了厚厚的一本书，财政预算改革基本完成了新框架的构建工作，新的管理机制已经确立。但其意义不在于预算的形式变为了一本书，而在于规范政府管财行为、规范财政理财行为、规范部门用财行为。当前，改革已步入快车道，各级政府和财政部门领导必须适应形势，转变思路，努力把财政改革推向深入。
实施财政集中支付制度，推进政府财政预算执行改革
构建政府公共财政集中支付新体系，必须从预算编制到预算执行的全过程实施一系列改革。一些地方虽然已经实施了预算编制改革，但在预算执行上，特别是在政府财政性资金的支付手段上，仍然延续着计划经济体制下形成的分散支付制度，各级财政的支出程序仍然不畅通，存在着财政支付环节多、资金滞留量大、效率低以及监督不到位等弊端。因此，必须改革传统的财政支付办法。一是解决拨付程序上的问题。当前将财政资金分散划拨并滞留到预算单位在银行开设的账户中、再由预算单位支付商品供应者和劳务提供者的支付办法，导致资金下拨环节较多。这一方面使大量财政性资金沉淀在各部门、各单位，资金周转速度不仅缓慢，而且影响资金使用效益；另一方面使预算资金过早流出国库、预算外资金过早流出专户，并由于银行开户过多，资金分散，财政部门无法全面、准确地掌握财政资金的整体运行情况，容易导致财政性资金管理混乱，不便于奖金的统筹使用和调度，削弱了财政部门的宏观调控能力和贯彻国家财政政策的力度，加大了财政压力，增加了财政风险。二是解决管理程序上的问题。财政奖金拨付到预算单位账户上后，财政部门无法对资金的使用情况实行有效的监督和控制，只能依赖于预算单位的财政报告，在事后进行审查监督，较为被动。尤其是对克扣、截留挪用资金等等问题，不能做到事前防范。三是解决监督程序上的问题。由于各部门、各单位的账户管理不集中，透明度较差，财政与审查审计监督比较困难，容易滋生腐败行为。此外，财政性资金的拨付涉及方方面面，保持社会经济的稳定发展，财政支付制度必须建立一种科学的运行机制。
因此，要改革多年来惯性形成的财政性资金分散型支付方式，必须适应社会主义市场经济的发展要求，适应政府性公共财政支出范围与方向，努力建设现代集中型的财政支付制度及其运行机制。
财政集中支付制度，是市场经济国家适应市场经济体制要求、加强财政支出管理的通行做法，是解决财政性资金分散支付所存在弊端的国际通用方式。国际上通称国库单一账户或国库集中收付制度。这项制度的建立，其现实意义在于有利于国库库款的统一调度与灵活集中，解决财政资金管理分散而导致的相关问题；有利于政府掌握财政资金的具体支出方向与用途，硬化预算约束，规范预算执行，强化财政资金的全程监督；有利于加强财政资金管理，增加财政调控的余地，减轻财政负担。从政治角度看，还有利于从源头上抑制与财政性资金分散管理有关的腐败行为，是严防发生腐败行为的治本之策。
由于我国国库由中央银行系统代理，以及国库存款不计利息并存在预算外资金等因素的制约，现阶段政府财政性资金的支付还必须实行财政集中支付制度，待条件具备后过渡到国库集中支付。这是政府对财政性资金从分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品供应商和劳务提供者账户的资金运行全过程的管理与监控制度。其基本含义是；财政部门设立一个统一的银行账户，各单位的财政性资金统一在该账户下设立分类账户予以集中管理，财政资金不再拨付给各单位分散保存；各单位可根据自身履行职能的需要，在预算范围内自行决定购买商品和劳务，但支付款项要由财政部门来运作；除特殊用途外，资金都要通过财政直接支付给商品和劳务供应者。
目前，在财政经济欠发达的省份，一些市县的财政财力还不能保证公教人员工资的及时发放，转轨时期经济发展进程中需要财政承担的事项与任务相当繁重，在政府已经推进财政预算编制改革的基础上，作为政府财政管理改革体系的主要组成部分，实施财政集中支付制度改革，必须采取有力措施。
第一，实施财政集中支付制度改革，必须在党委、政府的极大重视与支持下强力推进。政府预算管理改革是主线，以部门预算和综合预算为主要形式、以实行零基预算及其早编细编预算为基本方法的预算编制改革，已为省内各级认同并加以积极落实，取得了很大效果。推进财政集中支付制度改革，是这条主线的主要内容之一。实践证明，凡是党委、政府积极推动、正确领导的地方，财政集中支付改革进行的就彻底、就完善。为此，各级党委、政府下大力推进这项改革，是市场经济发展与振兴当地财政的必须。
第二，实施财政集中支付制度改革，必须完善和加强政府财政职能。社会主义市场经济体制下的财政是公共财政，是国家以社会和经济管理者身分取得收入，并用于政府公共活动支出、保障国家安全和社会秩序、提高社会公共服务水平、实现经济均衡发展、促进社会公平的政府财政活动。对我省来讲，建立公共财政，完善和加强政府财政职能，必须坚持3个原则：一是满足社会公共需要，各级财政资金的投向要逐步退出生产性和竞争性领域；二是服从政府职能转变，财政预算的范围、结构和方法必须与政府职能的范围和方向相适应；三是与省情及财力水平相适应，确保财政平衡与稳固。为此，公共财政支出范围应主要限定在政权机关和那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利性的领域或事务，包括政权建设、基础教育、基础科研、环境保护等。为此，强化政府财政的职能，实施财政资金的集中支付制度改革，必须把政府性财政资金纳入政府财政控制范围之内，必须统一政府财政性资金的财务管理，必须在方式方法上运用大财政观点以改革的思路处理经济社会问题，必须牢牢把握建立公共财政总体框架的总体方向，把建立公共财政与“政府财政”适度集权的观点统一起来，坚持“人民有所求”、“政府有所做”就是“财政有所为”。
第三，实施财政集中支付制度改革，必须加强监督。任何改革是简政放权，惟有建设社会主义市场经济体制下的公共财政要相对集权。政府对财政性资金的相对集权不是揽权，而是在制度上建立一种公开、透明、规范、高效的运行机制，把财政资金置于全社会、全过程的监控之下，置于代表人民利益的人民代表大会的监督之下，这是规范监督机制、提高政府部门行政效率的根本措施，还可以从源头上预防和治理腐败行为的发生。
第四，实施财政集中支付制度改革，必须深刻认识财政分配体系的再建设。由推进预算编制改革到实施财政集中收付制度改革，实质上是财政资金分配体系的完善与发展过程。如果说已经取得实质性成效的预算改革使预算（草案）的编制在方式、方法上取得了重大突破，那么财政集中支付制度发展则是预算执行体制上的一场深刻变革。从体系建设上讲，预算编制改革与财政集中支付制度改革，是社会主义市场经济体制下财政资金分配体系建设不可或缺的重要组成部分，在推进政府理财职能上都将发挥重要作用。
鉴于此，财政集中支付制度改革，是各级政府在社会主义市场经济体制下建设公共财政的发展要求，是建设公共财政支出新体系的重要方向，是政府理财制度的一场革命。改革重在管理，在各级各部门和全社会的支持下，“到位改革”与“严加管理”始终是政府财政改革过程中永恒不变的主题。
加大改革力度，努力把公共财政体系建设推向深入
面向21世纪财政更大发展，建设公共财政体系基本框架，必须通过两年来对改革的探索与实践，明确全省财政管理改革的总体思路：必须以邓小平理论为指导，以增强财政宏观调控功能，事项实现财政的稳固、平稳、健康运行为目标，按照公共财政的原则和要求，构建与社会主义市场经济体制相适应、与国际惯例相接轨，以依法理财、科学理财、规范理财为核心，涵盖预算编制、执行、监督和发展各环节的财政改革与发展的基本框架，促进经济和社会事业持续稳定健康发展。建设这个体系，必须“四柱支撑”；建立“四个机制”；必须“三线保证”，强化“三个保障”措施。
建立4个机制：一是建立预算管理机制。在普遍按照早编细编预算、实行综合预算和零基预算、编制部门预算、硬化预算约束的要求，来实施科学的预算管理，严格预算执行。其核心是编制部门预算，细编预算。这项改革自上而下推行。二是建立指出管理机制。主要内容是实行财政集中支付，凡通过财政预算（综合财政预算）、政府基金安排并适宜集中支付的资金，均纳入财政集中支付范围。在财政部门国库机构下设立“财政集中支付中心”统一办理和具体承担各预算单位用财政预算内、外资金安排的支付业务以及各预算单位预算外资金、经营性收入存入专户事项。集中支付制度的要自下而上，从县乡开始逐步在市级和省级推开。三是建立财政监督机制。建立财政内部监督与外部监督相结合、经常性监督与专项检查相结合、覆盖财政管理和财政性资金运行全过程的监督体系，寓监督于管理之中，做到监督跟着资金走，资金支出到哪里，监督就跟到哪里。四是建立财政发展机制。主要内容包括建立财政收入预测机制、财政运行评价机制、财政风险预警机制和财政发展研究机制，促进财政持续、稳定、健康发展。
强化3个保障：一是强化法制保障。按程序研究制定和完善加强财政管理的内部制度、政府规章和人大条例，加大执法力度，把财政管理纳入法制化、规范化轨道，做到依法理财。二是强化技术保障。加强信息基础设施建设，建立本级局域网和全系统广域网，建立基础数据库，开发财政管理软件，使计算机应用进入财政核心业务。三是强化人才保障。严格进人标准，把住进口；加强对干部的思想教育和业务培训，不断提高政治素质和知识水平，干部的学历水平县级大专水平，市级要达到本科水平，县级要实现更高水平；改革干部人事制度，建立能上能下、能进能出、竞争择优、充满活力的选人用人机制。
要实现“四柱支撑”、“三线保障”，财政系统必须正确处理几个方面的问题。
第一，要统一思想，进一步提高对财政改革必要性和紧迫性的认识。应当指出，财政改革不是权益之计，是在党委、政府和财政部的充分肯定和大力支持下，逐步完善的一个系统工程，是与建立社会主义市场经济体制相适应、与国际通行的理财方式方法相接轨的具有战略性、方向性的改革。必须站在战略的高度来认识，站在全局的高度来大力推动。应当看到、改革是大势所趋、人心所向，不但一个省在搞，全国都在搞；不是可搞可不搞，而是必须要搞，早改早主动。只要改革的方向正确、宣传深入、措施得力，就能够取得实效，得到社会的理解和支持。积极推进财政体系建设，要不断总结、不断完善，要进一步提高认识，怕放权、怕革自己的命、怕得罪人的思想要坚决杜绝。
第二，要正确处理好各方面关系，积极稳妥地推进改革。一是要多向当地党委、政府汇报，争取领导的重视和支持。二是要处理好财政与部门的关系。财政在专项资金预算编制上要主动走访部门，充分听取部门意见，尊重部门意见。要善于化解矛盾，减少矛盾。三是要处理好财政内部预算口与各业务口的关系。财政内部业务处室既要分工负责，又要密切配合。四是要加强对财政改革重要性、必要性的宣传、解释工作，争取社会各方面对财政改革的理解和支持，为财政改革创造好的外部环境。
第三，要从严治财，加强财政管理监督。要加强对财政性资金的管理监督，将日常性监督与重点检查结合起来，做到监督跟着资金走。要认真落实“收支两条线”规定，全面推行“单位开票、银行代收、财政统管”的管理办法，坚决做到行政性收费“票款分离”和罚没收入“罚缴分离”。要进一步加大执法检查力度，对擅自截留、挤占、挪用专项资金等违法违纪违规行为一经查实，就要严肃处理，维护财经纪律的严肃性。要认真贯彻实施新的《会计法》，切实加强会计基础工作，进一步完善“统一报表”工作体系，严厉打击搞假凭证、假账册、假审计等违法行为，促进会计工作规范化，努力提高会计信息质量。要继续清理整顿经济鉴证类社会中介机构，加强对注册会计师、评估师、税务师的统一管理，规范经济鉴证类社会中介机构的执业行为，强化行业自律为社会提供客观、公正、高效的中介服务。
第四，要加强干部队伍建设，努力提高干部队伍的整体素质。必须坚持“两手抓、两手都要硬”的方针，按照江总书记“三个代表”重要思想和“三讲”要求，既要理好财，又要带好队，真正培养和造就一支政治过硬、业务熟练、作风优良的财政干部队伍。要加强廉政建设，抓源头、抓治本、抓好制度落实，公开、公正、透明地分配使用资金，加大干部轮岗交流的力度，强化财政内部监督制约机制，从制度上消除滋生腐败的土壤。
总之，江泽民总书记“三个代表”的重要思想，是做好新时期财政工作的指导，是推进财政改革、建设公共财政新体系的根本依据，我们要着眼于经济和社会事业的长远发展，充分发挥财政职能作用，自觉服从服务于改革、发展、稳定的大局，努力推进财政跨世纪改革与发展。
(作者为河北省财政厅党组书记、厅长)
《人民日报海外版》 (2000年11月02日第三版)
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