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  主页 > 中 国 > 法 制 2000年09月20日 05:10
彩票在中国已经成为遍及城乡的经营性活动,成为市场经济的一部分,政府以某个部门的文件、政策、规定进行管理的方式,远远不能适应需要,并严重制约和威胁着彩票业的健康发展,因此——
中国彩票呼唤立法

蓝雨

    彩票发展多曲折
    福利彩票全面走进中国人的生活,经历过一个曲折的过程。福利彩票面世之初,购买者甚至包括发行者对“有奖”和“募捐”的差别都不甚了了。如同当初股票发行的情景一样,有人甚至视之为“摊派”,觉悟较高者则认为是为国家作贡献。而在最初的试点地区,有关单位接到任务,自然而然地按“老办法”,从机关到街道委员会……一层一层地分解下去。据有关人员回忆,有些居民被居委会的工作人员动员购买了彩票,却忘记了“兑奖”。因此,第一批10个试点省市仅销售800万元。1987年12月,广东省采取了市场化的销售手段,福利彩票由销售网点代销,最高奖设到5000元。每月全省统一用摇奖方式当众开奖,中奖号码在传媒公布,参与购买者才日渐踊跃。到90年代初,由于大奖组销售办法的出台,使福利彩票的发行迎来了一个普及推广的高潮。1997年,全国福利彩票销售额达到60亿元。
    “微笑纳税”显神奇
    彩票这种第三集资渠道一旦开通,便显示出强大的社会集资功能,其他慈善和公益性质的捐助难以望其项背。与其将社会福利彩票称作“第三次分配”,还不如将购买彩票称为“微笑纳税”来得更为确切。第一次分配是每个人的直接收入,然后通过税务等方式调节高低收入人之间的差距,实现第二次分配;而通过募捐、发行福利彩票等途径筹集资金,兴办各种福利事业,则是第三次分配。
    但中国目前的“微笑纳税”显得非常的牵强,因为购买彩票的主力大军是收入水平较低的贫民阶层。这样,所谓“微笑纳税”就无非是把穷人的钱换个口袋。一项调查表明,认购彩票者绝大多数属于低收入阶层。购买彩票中奖被认为是缩短收入差距的最快路径,彩票分配方式的公平之处似乎在于每个人都有迅速翻身的机会。
    彩票立法日显迫切
    给经济活力、给政府税收、给彩民希望,无疑是国家发行彩票的目的。有统计称,彩票业已成为世界第六大产业。
    我国有12亿人口,年销售彩票还不到8亿美元,只占世界总销售量的0.3%,占亚洲总销售量的6%。中国福利彩票和体育彩票的年销售量为60亿至70亿元,而一般来说,一个地区或国家的彩票人均购买量,大致相当于这个地区或国家人均收入的1%。中国1994年城镇居民人均收入为3197元,农民为1220元,若按上述比例,有12多亿人口的中国要消费掉多少彩票呢?虽说中国彩票市场的容量尚无法准确测定,但有一点可以肯定,中国彩票市场的潜力还远远没有发掘出来。屡禁不止的私彩也说明,中国的彩票市场存留着相当一部分未加利用的空间。
    目前彩票市场要“做大”,存在两大制约因素。
    一是彩票的类型是否应该有限制?世界各国的彩票大体可分为传统型彩票、即开型彩票和乐透型彩票等几种类型。其中乐透型彩票因其花样多、趣味性强等特点,日渐成为当今世界的主流,每年在各种彩票中发售量最大。
    二是彩票发售的额度是否应该放开?目前,每年福利彩票发行额度,由民政部报中国人民银行,然后再由中国人民银行报经国务院批准才能发行。有关专家明确指出,国外市场都不存在彩票额度的限制,中国取消额度管理并不会导致销售量无限制膨胀,因为市场容量是客观存在的。彩票销量的增加也不会影响金融秩序的稳定,因为彩票本身并不是一种金融行为。
    虽说彩票发行是利国利民的好事,但彩票毕竟是一种利弊共存的形式,由国家垄断专营并制定法律予以规范,是兴利除弊的首要前提。无论国家法律和行政法规,其规范的要点主要集中在三个方面:一是实施政府控制的形式和程序;二是维护市场统一有序的措施;三是对筹集资金使用方向和范围的限制。
    我国彩票走的是先发行后立法的道路,至今没有彩票法,连专门的彩票行政法规也未出台。1995年之后,经过对私彩的清理整顿,国务院批准可以在全国发行的彩票只有由民政部门发行的中国福利彩票和国家体委发行的体育彩票。但彩票业暴露出的体制不顺和法制不健全的问题,并未因清理整顿而得到根本解决。发行销售体制方面,政企、事企、政事没有分开,管理制度和管理手段尚不健全,严重制约和威胁着中国彩票的健康发展。上海风采福利彩票刚问世时,其规定就让人丈二和尚摸不着头脑,扣除二、三、四等奖,每期留给一等奖的奖金额只有175万元,但在理论上却存在每期可能产生5位摇中100万元大奖得主的可能,他们的奖金从何而来?1998年赈灾彩票大规模推出之前,就有不少人担心销售不掉,但赈灾彩票一推出,上海风采福利彩票在几次没有出现100万元大奖得主之后,当期应声摇出4个100万元大奖,难道完全是巧合?在发行彩票已经10多年后,依然出现了不少单位强制职工购买赈灾彩票的咄咄怪事……
    业内人士大声呼吁:彩票必须走法制化道路。中募委权威人士认为:中国彩票放开发展的社会条件已经成熟,当务之急是尽快颁布彩票管理条例,使彩票由合理走向合法,变现有的部门彩票(福利、体育)为国家彩票,变现在的部门领导(中国人民银行)为国务院直接领导,变现在的市场竞争为国家专卖,进一步明确彩票资金的使用投向。
    目前,彩票在中国已经成为遍及城乡的经常性的经营活动,成为市场经济的一部分,以政府某个部门的文件、政策、规定进行管理的方式,已确实远远不能适应需要,国家到了立法规范彩票市场的时候了。 
    《人民日报》 (2000年09月20日第九版)  

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