“民告官”引出深思考
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新闻背景：7月25日，杭州市中级人民法院公开审理了一起“民告官”案，原告是杭州688名个体出租车司机，被告是杭州市人民政府。杭州市政府今年5月18日发布《关于对市区行政审批的小型客运出租汽车征收经营权有偿使用费的通告》，原告不服“征收经营权有偿使用费3万元、核定经营权使用期限10年”的决定，提起行政诉讼。7月31日，杭州市中级人民法院一审判原告败诉。
主持者：本报记者 汪晓东
参与者：
唐龙尧 中共杭州市委宣传部处长
张志明 杭州市公路运输管理处处长
张建阳 杭州市公路运输管理处副处长
陈宝华、李志根、刘小军 个体出租车司机
张梓太 南京大学法学院教授
杨建文 上海社科院部门经济研究所研究员
出租车司机起诉的事由
唐龙尧：1990年以后，我市出租车市场红火起来，3年内增加到3600多辆。当时，出租车经营权是经行政审批无偿使用的。
出租车激增，对刚开始大规模旧城改造的杭州，造成很大的交通压力，市政府决定从1992年底开始，暂时停止出租车发展。直到1995年，才开始恢复投放一定量的出租车，其经营权不再是无偿取得，而是通过竞投和拍卖，有偿取得10年经营权使用期。在去年的一次出租车经营权拍卖活动中，一辆10年期的出租车，经营权被拍到38万元。
于是，杭州出租车市场出现“双轨制”：一部分是1992年以前无偿使用经营权的出租车，另一部分是1995年以后有偿取得10年经营权的出租车。这种“双轨制”的存在，产生了严重的弊端：首先，造成了出租车行业竞争的不公平；其次，一些出租车主用行政审批得到的营运证在市场上进行交易，获取暴利；第三，“双轨制”的存在，必然会导致腐败。
这次出台的新规定，实质上是启动了一场出租车业并轨的改革，目的在于还杭州出租车行业一个总体公平的市场竞争环境。目前，杭州市的出租车经营效益较好，这是并轨的有利时机。有一个数字，杭州出租车营运实载率达68％左右。据调查，出租车的日均营业额明显高于国内许多城市。
然而，688名原经行政审批无偿得到经营权的出租车司机，对市政府的这一并轨政策有异议，向法院提起诉讼。
争论一：该不该限定10年
张志明：关于经营权的期限问题，政府从来没有说过是永久的，只不过当时没有约定，现在来约定一下。我市1995年以来出租车经营权均为10年，两类出租车应在同一起跑线竞争，这也是全国许多城市普遍采取的一个期限。
陈宝华：3万元钱还能承受，但对10年期限想不通。开了十几年出租车，虽然有一点积蓄，但是，10年之后我们怎么办？要想继续开出租，肯定不止3万元了，那时的体力还允许没日没夜地拼命吗？如果不干了，生活怎么维持？
政府可以规定经营权不能转让，但期限应延长一些，这样是否更合理些呢？
争论二：经营权是“国家资源”还是“个人财产”
李志根：经营权是我们的命根，是我们的私有财产，为什么要我们花钱买自己的东西呢？我们是“创始者”，市场是我们闯出来的，我们的经营权为什么不可以传给子孙呢？
张建阳：出租车经营权是国家资源，不是个人财产。此次涉及的3675辆车中，有1645辆是个体的，绝大部分已私下进行了交易。1997年之前就有800辆转让。1997年之后，政府暂停这种转让，仍有200辆车私下转让了，有的车转让费高达60多万元。国家资源大量流到个人腰包里。这显然不合理。
出租车司机推动了市场发展，但是，政府的作用也不可埋没。政府制定鼓励甚至保护出租车市场发展的政策，加快交通设施建设，对出租车市场出效益起了重要作用。
争论三：怎样做才算公平
张志明：出台这个《通告》，我们经过5年的郑重考虑，经过严格和完整的审批程序，符合有关法律、法规的规定，体现了公平原则。
一些司机认为这个《通告》是“溯及既往”。我们认为，1992年以前行政审批取得经营权的出租车营运，至今已有9至20年了，在这段“既往”时间内，其经营权没有被征费，也没有被补费。所以，《通告》并没有“溯及既往”。
刘小军：《通告》出台前，出租车市场并没有人感到不公平。有人愿意花五六十万元买辆车，他是自愿的。这个《通告》出发点是营造公平的竞争环境，但毕竟早先的那批与后面那批人不一样。为什么一定要与后面那批人“扯平”呢？打个比方，原先买原始股的那些人，现在大都赚了钱，难道可以因此向他们收费吗？这就是市场经济嘛。
专家这么说
张梓太：首先要明确两个问题：第一，这样的行为是否可诉。杭州市政府的《通告》，针对了一类人，从法律上讲，这种针对“某一类人”而不是“抽象”的政策，属可诉范围。第二，政府发放营运证该不该收费。营运证作为一种行政许可制度，理论上不该收费，但它又比较特殊，涉及国家资源的分配，也是可以收费的。
在当前社会转型期，政府的每一项改革措施应当非常慎重。这个案例表明法制建设的进步、社会的进步。
杨建文：我有3点看法。第一，出租车的营运权作为一种市场资源，拥有者是国家，而不是个人，政府有权代表国家配置这种资源。
第二，进行市场化改革必须十分慎重，因为它涉及原有利益格局的重新分配，这个过程应该是“渐进式”的，改革的重点不在“存量部分”，而在“增量部分”。动“存量部分”，难度大，风险大，必须慎之又慎，必须在非常好的条件下推进。
第三，政府必须认真分析改革的成本和效益。现在，政府在法律上胜诉了，这只能证明政府的行为没有违法，是依法办事，但与取得最好的社会效益与经济效益是两回事。市政府应该继续与出租车司机共同培育好出租车市场，市场发展好了，就好办多了。
《人民日报 . 华东新闻》 (2001年08月09日第三版)
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