人民网 >> 观点 >> 学术理论 >> 新论摘要 2003年4月22日09:47


政府要学会“适位”

王珏

    

    现代市场经济条件下的政府只能是一种有限的、服务型的政府。政府要变领导为指导和服务,不要管得太多太细,更不要管自己管不了、管不好的事情,而应“适位”,即适应经济和社会发展的要求和需要,这是当今世界经济和政治走向民主和文明的大势所趋。

    一、社会主义市场经济中我国政府的准确定位和基本职能

    政府是经济和社会发展中不可或缺的一个重要体制因素。在市场经济日趋发达的今天,经济的高效、有序运行,社会的全面发展,都离不开政府作用的有效发挥。但是首要的问题是必须搞清楚,政府在市场经济发展中应当扮演什么角色﹖给以什么样的定位﹖概括起来就是:政府应当纠正目前普遍存在的“越位”、“错位”、“缺位”的状况,成为权力得到有效制衡的“服务型”政府。

    随着改革的深入和社会发展进入新阶段,以及经济全球化的日益发展和中国对外开放的迅速扩大,中国政府角色和职能的转变已经成为改革进程中迫在眉睫的又一攻坚任务。在现代市场经济条件下,经济和社会发展中,凡是能由市场机制调节和配置的领域,就由市场这只“看不见的手”发挥作用;在市场不能或不能很好发挥作用的领域,即“市场失灵”和“市场低效”的领域,则由政府这只“看得见的手”发挥作用。因此,这种体制下的政府只能是一种有限的、服务型的政府。政府要变领导为指导和服务,不要管得太多太细,更不要管自己管不了、管不好的事情,而应“适位”,即适应经济和社会发展的要求和需要,这是当今世界经济和政治走向民主和文明的大势所趋。当然,现实中市场和政府都不是万能的。要达到市场经济条件下资源的最优化配置,需要发挥两方面的积极作用。

    经济全球化的日益发展,使得中国经济的稳定与否必然要受到国内外双重因素的影响,而且国际因素的影响越来越明显。全球范围或局部的经济危机和动荡会引发国内的连锁反应。在经济迅速发展的情况下,一些矛盾和问题可能会被掩盖起来或比较容易解决,而一旦由于受外部环境影响出现经济停滞或衰退,则可能触发矛盾和问题的总爆发,进而造成严重的政治、经济和社会后果。这就要求我国政府迅速和国际接轨,以效率、平等和稳定为目标,对各种形势和变化能够自如驾驭和快速应对。就目前的状况看,我国政府恐怕还难以担当这样的角色。

    政府准确定位是职能转变的前提和基础,职能转变是政府准确定位的具体化。改革开放以来,我国进行了四次行政管理体制方面的改革。虽然政府职能转变取得了一定成效,但从总体上看,改革还没有到位。主要原因是忽略了政府管理体制改革重在转变职能,机构调整和变动只是职能转变的要求。同时还要重视培育社会中介组织,发展和壮大社会自我管理与自我组织能力,让社会中介组织很好地吸纳和承接从政府分离出来的部分职能,与政府一道共同对社会生活各个领域进行管理。

    政府转变职能的基本指导思想,十六大形成了比较一致的意见,这就是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。应当说这是客观明确的,符合改革的基本取向。

    经济调节职能,意味着政府既要尊重市场规律,一律不得直接参与微观经济活动,又要防止市场失灵,对宏观经济活动进行适度干预,弥补市场不能自动维持宏观经济稳定的缺陷。政府更多地通过财政、金融、税收等宏观调控政策来调节宏观经济的失衡。

    市场监管职能,要求政府维护市场秩序,确保市场领域的适度、公平竞争。目前,我国的市场秩序还相当混乱,市场交易很不规范,市场不法行为屡见不鲜,因此,政府的市场监管职能亟待充分发挥出来。

    维护正常的社会秩序是任何一种经济形态下的政府所应承担的基本职责,也就是政府的社会管理职能。社会治安问题在我国还非常严峻,阻碍社会稳定的各种要素都还存在,政府不仅要打击各种违法犯罪活动,而且要不断提高社会管理的水平和效率。

    在现代社会,国家应当对每一个公民提供最起码的生存与发展条件,并提供市场难以承担或者市场主体不愿承担、但又为现代社会人民生活所必需的一部分公共服务,这就是所谓的公共服务职能。目前在公共服务问题上政府存在着严重“缺位”的现象,需要不断改进。

    这四项职能既要求政府严格在行政权力范围内行事,又要切实履行好分内的法定职责。

    二、转变政府职能、规范政府行为必须依法行政

    依法行政要求行政机关坚持法律至上的原则,在宪法和法律的范围内行使行政权力和承担责任,以实现管理国家的职能,保护公民的合法权益。

    在一个法制社会,政府理当是守法的模范,不折不扣地依法行政。然而,在现实生活中,我们经常可以看到,一些地方政府和权力部门,从自身的利益出发,置国家相关法律于不顾,严重损害了社会主义法制和政府的尊严。一些政府部门为了一己之利,“失信”和滥用政府信誉的行为和做法屡见不鲜。比如,有些地方在没有进行相关听证会的情况下作出电信收费价格的调整,这种举动与《价格法》不能说是完全一致的。再比如,许多地方政府滥用审批权力,自我授权,任意增加管制内容,或者随意改变政策,朝令夕改,这早已引起了人民群众的不满,成为改革的障碍。

    依法行政首先要整顿“吏治”,诚信社会首先要政府诚信。必须不断提高行政机关领导干部和政府公务人员及执法人员的法律素质,使他们知法、学法、用法。高级领导干部和共产党员干部尤其要自觉提高自己的法律素质,提高执政水平,严以律己,率先垂范,政府有关部门在制定和执行各项政策时,应当严守信用,严惩背信,鼓励企业和个人建立和不断提高自身的信用水平。这样才能很好地依法决策并保证政策的稳定性和延续性。

    在依法决策和政策实施中,一要保证程序法定化,确保决策和执行过程的公开性和公众的广泛参与性。二要增强透明度。每一项重要政策的制定和实施,都要采取一定方式,在一定范围内予以公示,广泛听取意见,集思广益。三要发挥咨询机构作用。凡重大决策都要注重咨询有关法律专家的意见,以保证决策的高度和长远效应。四要健全反馈机制,及时将决策实施过程中的情况和信息反馈到决策中心,满足修正和完善决策的需要。

    依法行政最大障碍是关系网的束缚和地方保护主义作祟;行政和执法不力、行政和执法不文明、以言代法、以长官意志取代政策等现象比较普遍;政府行政部门违法介入企业信用活动和干扰执法也时有所闻。不依法办事,再好的法律,再好的决策,都只能是一句空话。要扭转这种局面,一方面要求行政和司法机关都要履行好自己的职责;另一方面,行政和司法权力在行使的过程中必须受到制约,对权力必须进行切实有效的监督。没有监督的权力必然被滥用,没有群众监督也就谈不上依法行政。这些都亟待改革。

    三、改革和完善现行监督机制是政府转变职能、规范行为的有力保障

    谁来监督政府机关和公务人员﹖当然是人民群众和代表人民的机关。人民群众的监督是社会主义国家本质的体现,也是国家整个监督制度的基础。但是,人民群众的监督作用和效果不如人意,根本原因在于人民对权力运行参与监督的程度和质量不高,人民参与监督的意识淡薄,人民参与监督作为一种自下而上的监督机制、法律制度和组织机构还不够完善。要规范政府行为、防止权力滥用、真正做到依法行政,必须健全对行政和司法权力进行有效制约和监督的机制。我国现行对政府的监督机制在反腐倡廉提高行政效率过程中的确起到了一定的作用,但是由于各部分在监督的法律依据、监督的方式方法、监督机构的设置、职能分配以及对监督结果的执行上,都还存在着较多缺陷,从而使其在实际操作过程中没有发挥应有的作用。

    比如党的监督。中国共产党是我国的执政党,监督是领导的重要职责之一,党的政治领导、思想领导和组织领导实质上也包含了政治监督、思想监督和组织监督,这些监督的成效和作用无疑是显著的。但在实际生活中,由于种种原因,党的监督也存在不少问题。其一,党政不分现象严重。显然,这是不利于提高监督效果的。其二,党的干部和国家公务员合一,使党的纪律监督和行政监察界限难以划分,党的监督往往取代行政监察,这实际上是党政不分在监督机制中的体现。其三,对党员领导干部尤其是高级领导干部的监督不力往往影响国家政局的稳定,其突出例子就是文化大革命。

    再比如人大监督。宪法规定,各级人民政府、人民法院和人民检察院由其产生,对其负责和报告工作,并受其监督。理论上讲,民选产生人民代表大会,再由人民代表大会产生各级政府,后者去具体地管理国家和社会事务,这是实现“主权在民”原则的最佳途径。但是,由于人民和人民代表之间、人民代表和政府之间缺乏有效的监督途径和完善的监督机制,使得人民代表大会并不能有效地代表人民去对各级政府进行监督。造成这种状况的原因很多,主要有:1人大及其常委会委员素质参差不齐,限制了其监督职责的发挥。2人大代表被选出后往往缺乏与人民群众的沟通,没有有效的途径及时听取群众意见;同时,人大代表与政府之间沟通渠道单一,使得其不能及时向政府机关反映群众意见,并监督政府依法行政。3目前,人大在法律上的权力与实际权力相差甚远。

    对政府的监督机制改革和完善必须遵循以下的原则。第一,必须遵循“主权在民”原则,一切监督机构必须最终是代表人民行使监督权力。第二,必须扭转监督弱化的问题,改变柔性监督多,刚性监督少;对事监督多,对人监督少;对下监督多,对上监督少。第三,形成有效的监督网络。通过党内监督、人大监督、行政机关内部监督、社会群众监督、新闻舆论监督和司法监督等全方位的监督网络,置所有行政活动于监督之下,达到规范执法行为的目的。第四,要落实责任追究制度。坚持有错必究的原则,促进行政机关严格依法行政。对监督机构和监督行为本身也必须进行监督和约束。

    作者单位:中共中央党校


来源:《中国经济时报》 2003年4月22日
(责任编辑:刘锋)
 
 
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