人民网 >> 观点 >> 学术理论 >> 学者论坛 2003年4月07日09:33


论公民迁徙自由和宪政建设

冯兰瑞

    

  公民必须享有居住和迁徙自由的权利,是我近二十余年研究劳动就业和城市化问题得出的必然的逻辑结论。1993年党的十四届三中全会作出建立社会主义市场经济体制的决定,使这一理论成为迫切的实际的要求。近十年的经济生活进一步证明,恢复居民的居住和迁徙自由,不仅是加速培育全国统一的劳动力市场、建立社会主义市场经济体制的必要条件,也是促进我国经济发展、解决“三农”问题、实现现代化的客观要求和必要条件。本文拟提一个建议:现行的宪法不仅需要认真地修改,更重要的是要切实地实施。

    一、 公民自由居住和迁徙的权利是在什么时候怎样失去的

    过去我们都认为,1958年1月9日发布的《中华人民共和国户口登记条例》,建立了一套完整的户籍制度,我国公民从此失去了居住和迁徙自由。为此我查了有关历史资料。根据这些资料记载,公民失去迁徙自由的时间要早得多。

    早在建国之初,我国政府就开始采取了限制公民居住和自由迁徙的户口政策。

    1951年7月,公安部颁布实施《城市户口管理暂行条例》,这是建国以后最早的一个户口法规,将全国城市居民的户口基本上统一管制起来。尽管这个制度当時还不完善,还不可能严格施行,但城市人民已不可能自由选择居住地、自由迁徙了。

    这时,农村户口还没有建立,农民还可以流动。20世纪50年代上半期,有不少农民跨地区或向城市转移。针对这种情况,1955年6月,国务院发布了《关于建立经常户口登记制度的指示》。《指示》规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度,开始统一了全国城乡的户口登记工作。

    这个时期,一些发生水旱灾荒的地区如安徽、四川、山东等省区,农民为了生存,自动从农村转移出来,而且逐年增多。对此,政府采取了制止的政策。1956-1957不到两年的时间,连续颁发了四个限制和控制农民盲目流入城市的文件,并且布置交警部门、地方政府,采取强制措施阻止农民外出。当時我们就知道,一些铁路沿线设有关卡,劝阻农民回乡;有的农民已经上了火车,开动后被发现了,还要被强迫中途下车,不允许到达城市。

    何以要限制农民进城?主要的直接的因素是当时粮食供应紧张。在计划经济体制下,政府要保证每年供应城市人口500亿斤粮食,本来就不容易。农民进城,一方面增加城市人口从而增加对粮食的需求,另一方面减少农民可能会减少粮食生产。尽管严加控制,农民还是通过种种途径去城市或其他地区谋生。出现所谓″盲流″。这种情况,不能说1958年以前农民有迁徙自由,而只是农民以行动争取了有限的迁徙权利。

    1958年1月全国人大常委通过并以国家主席令的形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。这个文件是1951年和1955年文件的发展,标志着我国户籍制度的正式建立。用国家主席令郑重颁发,表明很重要。但是,这却创造了一个严重违反国家宪法的典型事例。本来前面提到的1955年国务院发布的《指示》就违背了1954年刚刚制定的宪法,这次以国家主席令发布的《条例》,更进一步与1954年全国人民代表大会严肃通过、郑重公布的《中华人民共和国宪法》第三章第十九条第二款:“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”的权利相抵触。

    为了坚持户口制度,就必须让《条例》符合宪法规定。但是相反,我们却是使宪法去适应《条例》。于是,1975年四届人大一次会议修宪时,将第一部宪法中“公民有居住和迁徙的自由”权利删去,同时还删掉了其他一些权利。宪法规定的公民权利和义务从原来的19条减到4条,户口制度也合法了。

    二、建议本届人大将修宪列入议程,恢复宪法中公民居住和迁徙的权利

    改革20年来,国内国际的形势已发生了巨大变化,现行的宪法已不能完全适应我国经济社会发展的需要。因此,我建议在全国第十届人大第二次大会上,对《中华人民共和国宪法》作一次认真的修改,为我国宪政建设奠定一个良好而且坚实的基础,也为恢复居民居住和迁徙自由提供宪法依据。

    下面扼要谈谈宪法恢复公民居住和迁徙自由的必要性和可能性:

    第一、当年直接导致取消公民居住和迁徙自由权利的主要因素已经不复存在。上世纪50到70年代导致公民失去居住和迁徙自由的决定性直接因素——粮食紧张的困难已不复存在。现在粮食问题已走到另一极端:存粮过多,有“三年灾荒都不会饿死人”之说,进口粮食为的是品种调剂。

    第二、市场经济体制要求有全国统一的生产要素市场,通过市场优化配置生产要素,实现劳动力与生产资料的最佳结合,提高经济效益。现在全国统一的劳动力市场还远未形成,主要的障碍在于公民没有居住和迁徙的自由;受户口制度严格的限制。近20年的实践已充分证明,人口流动大大有利于国家经济建设和社会的发展。人才流动对沿海地区和经济特区建设作出了巨大的贡献。没有全国人才向东南沿海的流动,就没有特区今日的繁荣。农村劳动力是城市建筑业、服务业的主力。如果没有这些劳动者的支援,那情况是不堪设想的。进入城市的农村劳动力对城市GDP的的增长作出了极大贡献。例如北京和上海2003年人均GDP已分别达到3400美元和5000美元,但这是按本地人口计算的,流动人口未计算在内。而实际上外来人口对北京和上海GDP的贡献在20%左右。

    第三、公民自由居住和迁徙是解决“三农”问题的唯一有效的出路。在我国二元经济--社会条件下,城乡发展不平衡,差距不断扩大。目前农村贫穷,主要穷在缺少资金,缺少知识。农民有了迁徙自由,可以流动,才能为农业发展带来资金和知识。不少媒体报道,当前农村居民收入的构成中,非农业收入的比重在有的地区达到五六成。有些农民在城市打工积累了资金,学到经营管理经验,增长了知识,就地或者回乡创业,走上脱贫致富的道路。农民有了居住自由可在城市定居,他们的后代能够接受与城市儿童同样的教育,有利于普遍提高国民包括农民的素质,素质的提高有利于农村经济的发展,有利于解决“三农”问题。

    第四、农村人口减少有利于土地资源集中,促进农业产业化和现代化。进入了21世纪,我国农业还停留在一家一户为生产单位的、自给自足的、规模细小的自然经济时代。13亿人口,70%多搞农业,过多的劳动力密集在狭小的土地上,成为隐性失业者。农村要富必须减少农民,让农民向外转移。农民放弃土地应得到足够的补偿。农民留下土地是集中经营大农业,取得规模效益的必要条件,也为发展农产品加工业,促进农业产业升级创造条件。

    第五、公民自由居住和迁徙,有利于扩大内需,繁荣市场,促进生产发展。自“九五”计划以来,我国经济发展就深受市场疲软、消费不旺之苦。国内外都认为中国十多亿人口是世界上最大的消费市场。但这个大市场是个潜在的而非现实的市场。农业生产落后,农民增产不增收,负担过多过重,外出谋求发展要受限制,占人口70%的农民并没有多少现实的购买力。农民有了流动和居住自由,才有可能真正致富,便农村这个潜在的大市场变成现实的大市场。

    第六、为了增强国际竞争力,必须恢复公民居住和迁徙的自由。我国已是世贸组织成员国,必须参与国际经济的竞争。为此,我们必须克服劣势,发挥自已的优势,特别要充分发挥丰富的劳动力资源优势。同时我国还要加强对劳动者的职业技能培训,提高劳动力的素质。让高素质的劳动者自由地全方位流动,实现与生产资料的最优结合,是增强国力,争取国际竞争中的优势地位的根本。

    三、认真修改宪法 切实施行宪法

    我国是实行人民民主专政的社会主义国家。宪法规定中华人民共和国一切权力属于人民。恢复宪法中公民居住和迁徙自由的权利,是我国社会主义文明、进步的一个标志,是顺理成章的。过去由于历史的原因取消了宪法中的有关条款,是历史性的错误。现在已具备了恢复这一权利的条件,应该通过法定程序将它恢复。

    我国现在的宪法是在1982年宪法的基础上经过三次局部调整修定的,其中一些条款已经过时,另外有些条款也已不符合国家现状和未来的发展需要,还有其他一些应有的条款缺失。例如公民的权利和义务这一章,在整个138条中仅有24条,其中公民的居住和迁徙的自由的条款没有了。我认为修宪的时机已经成熟。相信十届人大定能集思广益,对《中华人民共和国宪法》进行一次认真的修改。户籍制度的实质性的作用之一就是限制农民进城,农民受害最深最大。农民进城之后还要在就业、工资、福利、入学以及社会各方面备受歧视和侮辱。修改宪法恢复了公民居住和迁徙的自由以后,还要大大改革户籍制度,使进城打工和居住的农民享有与市民同等的政治和经济权利。诸如平等的选举权与被选举权,社会保障,劳动安全保护……要真正做到全国公民在法律面前一律平等。

    我们热切寄予新一届人大厚望的一件更加重要的事情,这就是实施宪法。

    有人说,迁徙自由写进宪法,会遇到“那些能够参与资本收益分享的发达地区”的障碍。这是可能的。一些在改革初期赞成甚至积极参与改革的人,已经成为既得利益者。当改革进一步需要解决深层次的问题时,有些人、有些地区为了维护本地或本人的利益,就可能反过来成了继续改革的阻力。我们当然不希望出现这种情况,但这也是难以完全避免的。改革的实质就是利益调整,在社会整体利益增长的同时,并不能排除个别利益集团的局部利益受到损失。

    我们建议宪法中恢复公民居住和迁徙自由的权利;建议新一届全国人大切实认真实施宪法。对一切违宪的行为进行监督检察;要以新宪法为准绳,对现行的所有法律、法规、条例、通知……统统检查一遍,违宪之处即修改纠正之。为了保证宪法能够切实认真地实施,必须有专门的机构负责。有的人建议设立宪法委员会,有的建议设立宪法法院。从解决问题的实效看,我认为建立宪法法院较妥。宪法法院直属全国最高权力机构-全国人民代表大会,不受政府和其他外力干预、干扰,有权监督政府。这样,中国公民和官员都不仅有法可依,而且对违反宪法的行为,对侵犯公民权益的行为,投诉有门。这当然只是我国宪政建设的开端,我们希望看到这样一个良好的开端。

    (作者单位:中国社会科学院)  


来源:《中国经济时报》 2003年4月07日
(责任编辑:郭亚飞)
 
 
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