2003年06月01日01:40


学者新论:冰棍论、苹果论……如何保护国资?
张锐

    历史沉淀下来的10多万亿国有资产彰显着共和国的殷实基业,国资委的登台亮相将使所有权缺位的多年诟病成为过去,然而,当国有企业张开双臂拥抱着旋将来临的新增值时代时,我们却痛苦地发现一股疯狂变卖国有资产的交易行动正在地方传染和奔走……

    最后的盛宴

    皇城脚下的西安尽管罩着一层古老与威严,但仍然难奈改革中崛起的现代文明的洗刷和装点,也正是如此,这座古城所发生的新鲜事也丝毫不比其它现代大都市稀少,也许还要精彩得多。

    羊年的春节,36.6万元的“天价宴席”让西安的官员和百姓触目惊心,这事虽然并非西安人氏之所为,但作为发自西安的“爆料”,加之媒体的狂炒大作,西安当时所能吸引的“眼球”恐怕也不亚于人们对时下北京SARS的关注。此波未平,另浪又起。还没有等待人们从对“天价宴席”的声讨中解脱出来时,西安市政府又一惊人之举惹起了人们的更多议论和关注。

    2003年2月9日,西安市政府通过媒体宣布,该市将用两年左右的时间,出售500亿元的市属工业资产,在年内将市属工业企业的国有资产比重降到40%,到2004年年底前,降到30%,同时,该市向社会推出了第一批出让产权的60户市属国有企业,资产总额为80.62亿元,净资产约20亿元。

    很快,西安的行动得到了全国各地不同程度的积极响应。

    山东省推出首批20家上市公司股权出售方案,海尔、海信等名牌企业悉数在列。

    重庆产权交易所根据政府授权对1000亿元国资进行出让交易,3至5年内1000亿元国资将全部变现。

    深圳市在对能源集团、水务集团、燃气集团、食品总公司和公交集团等5家比较成熟的大型企业实行国际公开招标,出售部分国有股权后,第二批国际招标企业名单也已出炉,同时,在一般竞争性领域拿出30-50家国有独资或国有控股企业,到中国产权网上公开挂牌出售。出售企业最多保留20%的国有股权,部分企业将全部出售。

    江苏省准备将3322户国有型企业调整到230家以内,只占全省企业总数的1%。并宣称国有资本短期内将从中小企业彻底转移;

    沈阳则强制要求辖内20家国有企业在6月30日前与外资合资,并抢在国家有关限制性规定实施之前将辖内中小企业的产权处置下放到区一级政府。

    ……

    “冰棍论”――放在那儿慢慢化掉而无人过问是人们对东北辽吉黑三省数以千亿元国有资产难以流动所造成的巨大损失作出的最好形容,也正是如此,“靓女先嫁论”和“苹果论”才有了说辞。“靓女先嫁论”是说应把漂亮的女儿即优质的国有资产先嫁出去,免得等年纪大了全都不好嫁;“苹果论”指的是如果在一筐苹果中舍不得先吃好的,专挑烂苹果来吃,结果吃的全是烂苹果。不错,所有这些说法都可以作为地方政府处置国有资产的理论依据,而且通过资产的重组、并购、拍卖等盘活资产存量也是近几年国有经济改革的重要路径依赖。问题是,“靓女”真的“好嫁”?“好苹果”真的有人抢着吃?

    “在国资体制改革之际,一些地方政府出于各种考虑,紧急推出这些国资出售计划,其收效很难逆料。”一位参与西安国资出售计划的某咨询机构负责人说。据悉,西安市在公布出让60户国企产权短时间的热闹过后,从3月份开始,前来西安市有关部门咨询联系产权出让事宜的客商屈指可数,曾经火爆异常的热线咨询电话日渐冷清,截止目前,曾在全国引起轰动的西安市出让产权的60户国企仍无一家达成出让协议。重庆市提着叫卖的千元国有企业至今还没有找到买主。山东省推出的首批20家上市公司股权出售方案由于遭到部分上市公司的抵制不了了之。

    也许个中原因纷繁复杂,但有一点却是相同的,即地方政府操刀国有资产的行为几乎都是单方面作出的。西安市出让60户国企产权,事先并未通知这60户企业及其主管资产管理公司,他们和社会公众一样,是从《西安晚报》上突然知道自己的企业要出让产权。消息公布之后,一些企业的干部职工人心惶惶,情绪不稳。导致一些企业正常的生产经营也受到了影响,从而对企业的产权出让造成了负面效果。山东某上市公司有关负责人称,对公司被列入减持名单“并不知情”,并且公开谴责减持方案“缺乏调查研究,不具操作性”。的确,对于国有资产出卖转让如此关乎到“国计民生”的大事,仅凭政府单独作主,没有经过必须的民主听证和公开咨询程序,于情于理论都是说不过去的。这里笔者想起了一位转轨经济学家曾经说过的话:“民主国家无论以怎样的价格向无论什么人出售国有资产都是合法的;而不民主的国家无论以怎样的价格向无论什么人出售国有资产都不合法。”这话是过于极而言之了,但从逻辑上讲不能说没有一点道理。其实应当说,民主国家也远不是无论怎样出售公共资产都合法,但公共资产“退出”的合法性有赖于公共选择或曰有赖于民主则是千真万确的。

    地方政府刮起的国有资产“变卖风”实际上早已引起了今年3月参加十届全国人大和政协一次会议的代表们的高度关注。代表委员指出,国有资产管理体制改革和国有企业改革,中央均有明确的方针、政策和部署,将改革简单化为“国退民进”是十分错误的,一些地方集中出售巨额国有资产,定时间表,搞一窝风,后果堪忧。特别是在国有资产管理新旧体制交替之际,更要严防刮变卖国有资产风。全国政协委员、国务院发展研究中心副主任陈清泰在温家宝副总理参加的政协经济组讨论会上指出,国有资产管理改革存在的风险,在于如果出资人机构的权利掌握不当或者缺乏监督,比如出现“一卖了之”的热潮,或者对经营者“半送半卖”,就可能把用于解决或者部分解决职工社保历史欠账和银行不良债务的资源耗尽,就会走上改革的反面,造成严重的社会后果。“社会上有这样的理论,要趁着国有资产管理体制没有建立起来之前,或者是趁着这些领导人没有醒过神儿的时候,吃好最后一顿晚餐。”财政部企业司副司长李春满对各地提出的限时定向出售国有资产感到很担心,“因为这样就很难避免国有资产不会被低价转让。而且,事实上已经发生这样的情况了。”

    揭开“热卖”面纱

    从旧体制之中挣脱出来的国有资产在改革力量的牵引之下一路飚升,5万亿、7万亿、10万亿,每一次数字符号的跳跃都寄托着民众良好的祝愿:国殷则民富。而如何打理好日益叠升的国有大家当并确保其增值就更成为一个十分沉重且必须破解的难题。艰苦的探索得到了喜人的回报。“国家所有,中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益”,一个浓缩了十几年的争论、实践与期盼,一次关于国有资产管理体制的突破性变革通过十六大报告昭示天下。

    新的国有资产管理体制构架标志着国有资产管理将从一种混沌状态过渡到一种有序状态。按理说,将国有资产管理纳入健康有序的状态,是利国利民的好事,当然对于地方政府来说无疑也是一个十分利好的消息,它至少将地方政府从以往的“账房”转变了“东家”。作为所有者,地方政府完全将享有完整的出资人权益,无论是资产的拍卖还是转让,再也不须经过“跑部前进”的长旅。可令人疑惑不解的是,地方政府为什么对快要到手的可支配资源拱手相让而没有吝啬之情呢?

    十六大报告的微妙表述还是引起了喜好琢磨“上面意图”的地方官员的细心关注。虽然报告不再提分级管理,但也没有提分级所有,其机要之处在于提出了三级出资人制度。所谓出资人的权利主要有三项:重大经营决策权、重大人事任免权和财产处置权,其实出资人的权力已很接近所有权。尽管我们不能排除今后地方政府的出资人权利可能要完成从管理权到所有权的过渡,但是,今天的三级出资人制度是建立在中央对地方政府的国有资产拥有终级所有权的基础上的。在重大时刻,中央认为必要时,是可以对这种三级政府间的资产关系进行必要调整的。因此,三级出资人制度的形成尽管会分产,但这绝不是简单的分家单干。特别是在国资委还没有完成正式分产之前,与其自己身边的国有资产被统一的国资委划走,还不如在自己的权限范围内先多处理掉些来得痛快。于是,许多地方引发大规模出售国有资产热,也就“顺理成章”了。难怪西安有官员大声疾呼:“国企退出很紧迫,不能等国资委成立后再来做了。”

    不仅如此,有专家指出,地方政府“预防”国资委只是形式,躲避正在酝酿中的《国有资产法》才是关键所在。一旦这部法规出台,地方政府再处理国有资产时就需要依法办事。依法办事的结果,最大限度地“束缚”了某些平时喜欢善做主张的决策者。换言之,有了专门的法规,等于失去了浑水摸鱼的机会,失去了发挥“个人主观能动性”的空间,地方政府再想随心所欲啃几嘴国有资产这块“蛋糕”,就远不像先前那么容易了。而以往不少出售国有资产的案例中,损公肥私几乎成了大家心知肚明的东西,只要纪检部门没介入,很少有人捅破这层窗纸罢了。

    数字出政绩,数字出官员,树几个形象工程,插几株“路边花”,以赢得上司的好评和提拔成为时下为官者几乎公认不二的定律。应当承认,资产变现收入肯定比税收来得既大且快,并形成了政府的第二财政收入,但资本收入干什么,其中玄机自有一说。“深层次产权改革是大势所趋,是不可逆转的。但我们希望公平、公正的改革。水至清则无鱼。层层政府都希望在本届出政绩,地方政府卖掉企业可以先套现一笔钱,先建一个政绩工程。”经济学家刘纪鹏在分析热卖国资现象时说,“在国资管理体系没有完全建立之前,现在是突击转让最好的时机,这是一种普遍心态。”从这一点来说,笔者认为地方政府迫不及待地抢跑道就不免有“抢钱”的嫌疑。

    国有资产产权制度缺陷直接形成了制造上述现象的惯性力量。诺贝尔奖金获得者、经济学家弗里德曼说得好:“用自己的钱办别人的事,只讲节约不讲效率;用别人的钱办自己的事,不节约只讲效率;用别人的钱办别人的事,既不讲节约也不讲效率;用自己的钱办自己的事,既讲节约也讲效率。”一方面是国有资产的所有者缺位,另一方面地方政府拿着变现的钱办着自己的事,其节约的可能程度不言自明,而“效率”自然是越高越好。

    谁是最大受益者?

    国有资产的流失已是一个十分沉重但却常说常新并且无法了却的话题。究竟国有资产流失了多少,在经济学界流传的一个比较认可的数字,就是国有资产平均每天流失1亿元。从诸时健到李经纬,国有产权的制度缺陷使得这些人以近似疯狂的心态瓜分和侵吞着国有资产,我们的国企改革就是以这种痛苦的"交学费"方式不断修错纠正着。而如今,当趟过了艰难之旅的国有经济将要构建出新的资产管理体制时,地方政府"抢先"热卖国有资产的做法又会意味着什么呢?

    2003年4月26日,江苏省镇江市招投标大厅,一场造势很就的拍卖活动敲出了令人瞠目的结果:镇江市丹徒城建开发公司5000多万元的资产仅以356.5万元的价格转让给了原公司经理。“事情的发展在意料之中”,一位曾经试图参加竞标但被劝退的建委另一企业经理对媒体说。据悉,丹徒城建开发公司经过评估资产为4843611元,并且,丹徒城乡建设开发公司还有三块共计380亩的土地,价值至少在5000万元。拍卖之前,镇江市政府专门拟定了所谓的“游戏规则”:竞买者必须是丹徒区建设局内部企业有过三年以上企业法人经验者,同时还须获得企业所有债务人认可,并须拿到该企业80%员工同意的签名。依此条件,加之政府的劝退要求,巨额国资廉价落入特定者的腰包自然在“意料之中”。

    事实上,如此慷慨低廉出售国有资产的行为并非镇江所独有。

    从“监守者自盗”到“看守者交易”,从公开侵吞到暗箱操作,从非法变成合法,如果说前者只是表现为经营者行为的失范,那么后者的发生就与政府脱不了干系。仔细地想想,成千上万元的国有资产以“高价低送”“半价半送”的形式落入竞买人的囊中,没有政府官员的“鼎力相助”是无法完成如此复杂的交易过程的,除非此人具有“神偷”的功力。《战略与管理》今年第一期披露,在不太久的时间内,长沙市政府下了两个文件,对辖区3家效益排在全国前列的大型国企进行“产权制度改革”,“改革”的措施是:“只把17年前或企业创建时的初期投资算作国有,而以这些投资为本滚动产生的‘积累’都‘界定’为内部人(‘集体企业’)所有,在内部人中又指定老板拿大头”。经“这么一‘界定’,80%的企业资产便从国有账上消失并转入内部人手上,再经‘优惠’购买,余下20%国有资产的比率又缩水成6%,连同未进入新企业资本账内而是上交财政的赎买金,共12%,亦即88%的国有资产在10天左右的时间里被大笔一挥‘界定’掉了!”

    何以如此大方慷慨?一种叫“高台跳水”的现象引人深思。新华社记者最近在采访中看到这样一些现象:一是地市领导纷纷到曾管辖地区企业任职;二是执掌审批权的部门领导竞相到曾被审批的企业“下海”;三是级别越高“下海”的待遇越高,收入可以是原先几倍、十几倍。面对这一困惑,浙江省国土厅一卸任执法局长倒出原委:“有几个房地产老板曾认真地对我讲,如能帮他弄块地,或提供一些有用信息,条件随便提。”对此“高台跳水”,老百姓将它称作权力“期权化”。有此“期权”,又何愁“崽卖爷田不心疼”!

    再精明的动物也躲不过猎人的眼睛。面对着国有资产由非法到“合法”的流失,中央政府原有的“反流失”声音变得越来越强硬。国务委员曾培炎在人大交付审议报告“研究制定国有资产管理法规,自上而下有序进行国有资产管理体制改革”一句中,增加了“防止国有资产流失”的表述。与此同时,“两高报告”的定稿也加上了“依法审理涉及国有企业改制和破产案件,防止国有资产流失”的内容。无独有偶,财政部不久前发至原国家经贸委关于《国有企业改革有关问题的复函》明确提出:“在相关法规制度未完善之前,对采取管理层收购(包括上市和非上市公司)的行为予以暂停受理和审批”,理由是为了“防止一些当事人利用新的交易形式谋取不当利益”。而新任的国务院国有资产监督管理委员会主任李荣融更是措辞强烈:“国有资产流失多少我们一定要彻底查清,决不允许国有资产流失和某些人内外勾结、贪赃枉法,问题查清以后将严惩不贷。”

    监管的力量

    从4月6日国资委正式挂牌,到5月22日国资委组成机构的尘埃落定,这个新的国家“第一大部委”近乎两个月时间一直保持着低调甚至沉默。而直到最近,李荣融挂帅的人马才频繁出现在各大媒体并进行着积极性地表态。

    在国务院新闻办为国资委专门召开的记者招待会上,当有记者提到“一些地方政府在地方的国资机构成立之前变卖国有资产导致资产流失一事”时,李荣融指出:“造成这种现象主要有三大原因,很重要的就是责任不落实;同时,从体制上来说,出资人跟经营者同是一个人,企业决策者不承担决策的责任,造成了某些人有机可乘;第三是缺乏监管”,为此,“治理的措施也是从这三方面着手。所以对国资委所监管的企业来说,第一,至关重要的就是要建立规范的现代企业制度;第二,要严格落实经营者责任制;第三,要严格监管,企业内部要有一个监管体系,同时外部也要有一个监管体系。”人们发现,挂在这位共和国国有资产首任掌门人嘴边最多的关键词就是监管。

    事实上,只要我们仔细分析就会看到,在新组成的国资委20个局级部门的职能中,具体执行国资委国有资产监督管理工作的就有11个局,他们是:

    政策法规局:研究起草国有资产管理和监督的法律法规草案。

    业绩考核局:拟订并组织落实国有资产经营责任制度,研究和完善授权经营制度并对授权企业进行监督;综合考核所监管企业的经营业绩。

    统计评价局:建立和完善国有资产保值增值考核办法,拟订考核标准;建立和完善企业绩效评价体系并负责组织实施;负责所监管企业资产损失核销工作。

    产权管理局:对所监管企业国有资产进行预算管理,对资本收益的使用进行监督;审核所监管企业资本金变动、股权转让及发债方案;监督、规范国有产权交易。

    规划发展局:指导所监管企业进行结构调整;审核所监管企业的发展战略和规划;对所监管企业重大投资决策履行出资人职责,必要时对投资决策进行后评估。

    企业改革局:研究所监管企业合并、股份制改造、上市、合资等重组方案和国有资产经营公司的组建方案,对其中需要国有股东决定的事项提出意见。

    企业改组局:研究提出有关债权损失核销和职工安置等方案;组织协调债转股工作;组织协调所监管企业的合并、分立、解散、清算和关闭破产、困难企业重组工作。

    企业分配局:拟订国有企业收入分配制度改革的指导意见;对所监管企业工资分配的总体水平进行调控。监事会工作局:根据《国有企业监事会暂行条例》,负责监事会的日常管理工作。

    企业领导人员管理一局、管理二局:根据有关规定,承担对所监管企业领导人员的考察工作并提出任免建议;考察推荐董事、监事及独立董事人选。

    一张严密的“管人、管事、管资产”相结合的监督网络铺展开来。

    不仅如此,由国资委负责起草,经过了两次比较大的修改的《国有资产监督管理暂行条例》日前已经过国务院常务会审议通过。暂行条例规定的几大措施交给国资委对国有企业行使监管的“尚方宝剑”:一是国资委将直接向国有资产派出监事会主席,使国资委能够掌握企业的财务状况。二是条例要求对国有企业通过中介机构或政府审计局加强审计,保证企业财务状况的真实性。三是在条例第七章规定了企业违反国资条例的法律责任,如隐瞒国有资产收益的企业,负责人将受到纪律处分,造成国有资产流失的,企业将负赔偿责任。业内人士指出,该条例的通过并即将实施,使得今后国有资产的管理“有法可依”,由此将推动和实现国有资产按“有进有退、能进能退”的原则有序流动。而令人兴奋地是,在作为过渡政策的暂行条例出台以后,如果顺利,《国有资产法》将会在明年出台。这里,笔者还想指出,实际上,根据最高人民检察院的规定,由于失职渎职造成企业损失(如被诈骗)30万元以上的,要追究直接责任人的刑事责任;国务院颁布的《国有企业财务监督管理条例》以及我国《刑法》对国有资产流失罪都作了明确的规定,可中央企业工委成立以来,因国企资产流失,有关领导人员以失职、渎职罪名被追究刑事责任的,一起也没有公开宣布过。因此,“山不在高,有仙则灵”,法不在多,动真才灵。

    然而外部监管不能替代内部监管。一个巴掌拍不响。地方政府之所以能够大量、大胆地“清退”国有资产,与企业本身缺乏监管机制特别是缺乏对经营者的监管机制直接相关。既是管理者又是交易者,经营者手中管理和交易的权力兼而有之,管理国有资产的权力便有其巨大含金量,从而成为市场交易最抢手的稀缺资源,于是官商勾结、贱卖国资乃至钱权交换无须调教便蔚然成风。对此,国资委副主任李毅中指出,对国有企业经营管理人员的业绩进行考核,国资委将从三个方面来做,即在方式上要建立年度业绩考核和任期目标考核相匹配的科学、严密的考核体系;在考核内容上建立经济效益指标和资产运营目标相结合的评价体系;同时实施分类考核,宽严适度,奖惩挂钩。以此实现对企业经营者的约束与激励。

    “不相信有良心的政府,只相信有良心的法律”、“权力不受监督必然产生腐败”,这些西方民众的思维选择也不只一次地在中国活生生的现实之中被得到印证。走近国资委,我们已真实地感受到了法律与监管的力量,同时看到了未来的希望!

    (作者为中共湖北省十堰市委党校经济学教授)

来源:人民网
(责任编辑:刘锋)
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