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学者新论:如何看日本将终止对华政府资金合作
清华大学国际问题研究所教授    刘江永
  2004年12月05日16:14 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
  最近,小泉首相就对华提供政府开发援助(ODA)问题首次公开表示,中国将要“毕业”,透露出停止对华ODA的意向。其实,2004年10月3日,町村信孝外相便表示,对华日元贷款“从趋势上讲不会增加”,“到某个时点,中国将从受援国毕业”。 据日本政府相关人士称,日本政府无偿援助只能给人均GDP在1500美元以下的国家。中国目前还在1500美元以下,所以是能使用无偿资金援助的。以后中国经济更加发达了,无偿援助的资金项目就会从ODA中消失。当人均GDP达到5000美元以上时,这个国家就不再是其他国家政府开发援助的对象了。例如,新加坡、韩国。  2004年11月10日,日本参议院提交了一份调查报告,提出对华日元贷款“应把废止纳入视野而缩减”,因为“中国在增强军事力量”,“把税金用于对竞争对手中国提供ODA,国民感情通不过 ”。目前尽管日本政府尚未作出最后决定,但似已就此取得一定的共识。实际上,若按小泉执政以来日本对华日元贷款每年递减20%计算,5年内日本便将全面停止对华日元贷款。
 
  一、日本对华ODA对中日双方都有利
                 
  日本所谓“政府开发援助”一词是译自国际经济合作与发展组织(OECD)使用的英文概念:Official Development Assistance,简称ODA,中文通常译为官方发展援助。日本对华ODA包括两部分:一是日元贷款;二是无偿资金援助和技术援助。其中,日元贷款占90%以上,中方称之为中日两国政府间资金合作,日方称之为“日本对中国的经济协力(合作)”。但由于日元贷款和无偿援助均被列入日本政府的ODA财政支出项下,所以日方有时也笼统地称日元贷款为“对华ODA”。

  日本对华日元贷款是中日经济合作的重要组成部分,始于1979年。其主要背景是:1972年中日邦交正常化,中国政府宣布,为了中日两国人民的友谊,放弃日本的战争赔偿。对此,经历了那场侵华战争的有良知的日本人深为感动,认为日本经济发展了,应该对中国提供经济合作。同时,刚刚经历了石油危机的日本,迫切需要从中国进口石油和煤炭,并向中国扩大出口。而1978年中国确立了改革开放的方针,搞“四个现代化”急需外汇资金配套。

  当时,钢铁、煤炭、石油、电站、铁路、港口等120个大项目等待上马,引进先进技术和大型成套设备需要66亿美元资金,而当时中国外汇储备有限,一些合同难以落实。这就需要引进外资。1978年8月中日缔结和平友好条约,中日政府间资金合作的条件逐趋成熟。此时,日本正值对华友好的大平正芳执政。在得到日本政界、财界普遍支持下,大平首相1979年12月访华时宣布,为支持中国的改革开放和现代化建设,向中国提供日元贷款和技术合作。1980年,中日双方签署了第一批日元贷款的政府换文,为日本企业向中国出口大型成套设备和进口能源创造了条件。

  截至2004年3月,日本政府与中国政府签署的ODA协议金额累计32272.07亿日元,其中,日元贷款协议金额29504.89亿日元,无偿资金援助协议金额1364.69亿日元,技术援助累计金额1402.49亿日元,利民工程项目41亿日元。中方实际使用日元贷款19400亿日元,偿还期从贷款时起30年,还可有10年的宽限期。

  第一批日元贷款(1979-1983年) 为中国港口、铁路、能源、商品等6个项目提供3309亿日元贷款,年利率3%。第二批日元贷款(1984-1989年)为中国港口、铁路、能源、环境、农业等领域16个项目提供5400亿日元贷款,年利率2.5-3.5%。第三批日元贷款(1990-1995年)为中国铁路、能源、农业、港口、通信、交通等领域50个项目提供 8100亿日元贷款,年利率2.5%。第四批日元贷款分两次,前3年(1996-1998年)为中国农业、环境、基础设施建设等40个项目提供5800亿日元贷款;后2年(1999-2000年)再为中国上述领域28个项目提供28亿日元贷款年,利率均为0.75-2.3%。自2001年起,日本改变了几年一定贷款计划的方式,采取单年度申请和审定方式,而且逐年削减。2001年度对环境、电力、公路、教育等15个项目提供了1613亿日元贷款,利率均为0.75-1.7%;2002年度对环境、教育、西部扶贫等13个项目提供了1212亿日元贷款,利率均为0.75-2.2%;2003年度对环境、教育、广播器材等6个项目提供了967亿日元贷款,利率均为0.75-1.5%。情况显示,从20世纪90年代中期起,日元贷款的重点开始转向环境和人才培养,从沿海转向内地。

  中日两国政府顺利开展资金合作,是中日关系健康发展的重要标志之一。中国改革开放以来,日元贷款是中国获得各国官方资金合作的主渠道,最多时占世界中国吸收所有官方贷款的约一半以上。即使在2001-2003年逐年减少的情况下,日本提供的贷款仍相当于德、法、英三国对华贷款总和的2.8倍以上。日元贷款曾作为中国国民经济五年计划的外部配套资金发挥了重要作用,有力地促进了中国的基础设施建设,也为日本进口能源和资源创造了条件。据日方统计,中国总长13000公里电气化铁路中利用日元贷款的占34.5%;在约470个港口的大型泊位中利用日元贷款的占12.2%。首都机场、北京地铁扩建工程,都得益于日元贷款。

  中国政府和领导人多次肯定日元贷款为中国的现代化建设发挥了重要作用,并向日方表示感谢。对日本来说,对华日元贷款也非常有利。中国基础设施的改善,为日本进口中国的石油和煤炭创造了有利条件,也为日本企业来华直接投资创造了良好的环境,并带动了日本成套设备的对华出口。迄今,日本对某些国家提供ODA的效果并不好。一些国家因动乱或贫困,甚至要求日本放弃偿还贷款。而中国的日元贷款执行和偿还情况良好。近年来日本实行“零利率”,而对华贷款则可没有风险地享受0.75%至2.2%的年利率,日本政府的“跨国存款”并不亏。

  另外,日本对华ODA一直是日本对华政策的核心内容之一。为表示对华友好,大平正芳内阁曾为援建中日友好医院无偿提供了164.3亿日元的器材设备;中曾根康弘内阁曾为援建中日青年交流中心无偿提供了103.91亿日元的器材设备;竹下登内阁为援建中日友好环境保护中心和敦煌石窟文化保护展览中心,分别无偿提供了104.99亿日元和10.47亿日元的器材。2003年中国发生“非典”疫情时,日本政府也及时无偿提供了医疗方面的援助。在对华技术合作方面,日本主要是通过向中国派遣专家,提供器材和接纳进修人员等,向中国转移技术,促进经济社会的发展。截至2002年对华派遣专家4875人,接纳研修生14210人。这些都有利于促进中日两国友好和两国关系的发展。

  二、20世纪90年代日本对华ODA政策调整

  日本对华提供ODA之初,大平首相便宣布了对华经济合作三原则:不搞军事合作;不损害日本同东盟国家等其他发展中国家之间的合作关系;不谋求意在独占中国市场的排他关系。这是日本对华提供贷款时的一种自我限制,主要目的是为减少国际上对日本开展对华经济合作可能产生的阻力,而不是束缚或要求中国的原则。

  1988年8月,邓小平在北戴河会见日本首相竹下登时便对日本对华ODA表示诚挚的感谢,并提到,“本世纪末实现经济翻两番的设想是受大平的启发。”对此,竹下表示:“日本单靠自己今后难以发展。我不用经济援助的提法,根据经济合作的考虑相互补充,才有利于亚洲的和平与稳定。” 1989年6月,日本参议院外交综合安全保障调查会经过3年调查完成了一份有关日本ODA问题的“最终报告”。继而参议院根据该报告通过了《关于国际合作的决议》。其中关于实施ODA的原则首先是“以尊重主权,不干涉内政为本,自主进行”。国会决议对政府虽无法律拘束力,但根据日本宪法它具有政治和道义上的拘束力。

  然而,1989年苏东剧变,北京发生政治风波后,在美国影响下,日本外交和ODA政策发生变化。日本冻结第三批对华日元贷款,直接背离了上述国会决议规定的援助原则。虽然后来海部俊树内阁恢复了对华日元贷款,但1992年日本国会通过所谓《ODA大纲》,其中虽然提到ODA要根据联合国宪章的各项原则(特别是,主权平等与互不干涉)来提供,同时又提出所谓“ODA大纲四原则”:(1)兼顾环境与开发;(2)避免用于军事用途及助长国际争端;(3)从维护和加强国际和平与稳定,以及发展中国家应将国内资源妥善而优先分配于本国经济社会开发的角度,密切关注发展中国家的军事开支、开发和研制大规模杀伤性武器以及武器进出口等动向;(4)密切注意发展中国家在促进民主化、引进市场经济以及基本人权保障等方面的动向。同时指出,如果出现持续过分的军事支出、明显有悖于民主或严重侵犯人权等情况,则有必要重新修改对该国的援助政策。这样一来,日本ODA政策便发生根本性变化:把自我约束变为约束别国;把是否提供ODA,与别国的军费开支、人权及民主状况挂钩;给对发展中国家的援助注入意识形态因素;把原来互利合作的渠道变为体现本国意志的外交手段。正是在这一背景下,日本在1996年曾针对中国核试验一度中断对华无偿援助,并将为期5年的日元贷款计划改为“3+2”方式。这种打“援助牌”的做法非但没有奏效,反而损害了大平内阁以来日本对华ODA的良好形象。

  2001年日本政府决定,日元贷款将从承诺多年度贷款方式,转变为根据贷款项目申请清单决定单年度贷款额的方式。包括无偿资金协力、技术合作以及日元贷款在内的所有政府开发援助,都将不再实施以往的被固定金额方式,而是应中国对日本经济协力的新需求采取相应的措施,并要考虑本国严峻的财政、经济状况,就单个项目立案以予评审后,根据所实施的项目积累方式提供。2001年后援助重点转向环境领域,援助额逐年下降。2003年度对华日元贷款比上年减少20%,比2000年减少一半,为966.9亿日元。

  今后,日本ODA将较前更加注重本国国家利益,已迎来“选择与集中的时代”。所谓“选择”,就是挑选对日中双方都有好处的项目;所谓“集中”就是相对集中于“保护环境”和“培养人才”领域。日本实施对华ODA将从以往的重视沿海地区基础设施建设,转向保护被污染和遭破坏严重的环境及生态体系、提高内陆地区国民生活水平,重视内陆地区的社会开发、人材培养、健全制度、技术转让等。

  三、21世纪初日本对华ODA方针的新变化

  近10年来,中国经济发展迅速,而日本经济萧条,财政赤字不断攀升,出现形形色色的“中国威胁论”。一些人对中国国防开支的增长感到担忧,认为日本提供资金将间接增强中国军力;一些人污蔑中国在西藏问题上“侵犯人权”,对华援助违反日本“ODA大纲四原则”;一些人访华时只到过北京、上海等地,认为中国已很发达,无需日本援助;一些人看到北京申奥成功,而大阪落选,对日本继续协助中国改善基础设施提出质疑;一些人看到中国“神州号”发射成功,觉得中国已走在日本前面,主张减少对华ODA;一些人以中国向非洲等发展中国家提供无偿援助为由,认为不应帮助中国在国际上与日本竞争;有人故意把对华ODA中的日元贷款和无偿援助、技术援助混为一谈,在日本国民中造成3万亿日元都是“无偿援助”的印象,并利用日本人以“知恩图报”为美德的心理,指责中国不仅“不感谢”日本,“反日感情反而上升”了;也有人利用2004年8月中国球迷在亚洲杯足球赛期间给日本队“喝倒彩”,攻击日本对华ODA失败,宣扬对华ODA“没有用”,要求全面废除对华ODA。

  而另一方面,日本外务省和有关专家则强调继续对华ODA的必要性。他们认为,日本要对中国保持影响力,就要使日本始终成为对中国来说是有魅力的国家,ODA是日本手中唯一的对华“外交杠杆”;中国目前人均收入仍然较低,终止对华ODA将引起反感,使过去的努力付诸东流;中国的环境问题直接影响日本,中国的沙尘暴严重,日本酸雨的40%来源于中国;中国生产每吨粗钢需1.6吨煤炭,是日本的2倍,中国能源消费快速增长不仅影响环境和气候变化,还可能影响亚太能源安全;中国的艾滋病菌携带者和艾滋病患者人数已达50万人,约为日本的50倍,结核病患者人数据估测约达141万人,其中一部分问题会直接波及日本,已成为迫在眉睫的课题。

  鉴此,日本外务省邀请有关专家组成“面向21世纪的对华经济合作恳谈会”,反复研究了对华ODA问题并提出政策建议。在此基础上,外务省于2001年10月提出《对华经济协力政策》。其中指出要探索新的对华ODA方针:(1)关于扶贫,日本将促进中国自身努力,从侧面对不足部分进行支援;(2)关于军费开支和人权问题等,要利用有关援助的政策协商和两国间的各种交往机会继续向中方加以说明,要求中国努力提高国防政策的透明度,并支持中国通过完善法律制度促进民主化进程;(3)对于中国的援助需求,不可能也不宜完全满足,而应在特定地区、特定课题投入援助,开展示范项目等,力求更加富有成果、更加高效率的利用有限的援助资源;(4)为扩大中国的了解,敦促中方加大宣传力度,实施有利于提高援助知名度的项目;(5)就对华援助活动进行及时、恰当的评估,对日本国民公开相关信息,力争得到国民的理解和支持。

  在此基础上,外务省提出了今后5年(2001-2005)的经济协力方针:第一,在取得本国国民的理解与支持的基础上,立足于国家利益,详查逐个项目,按照重点领域、课题实施富有成效的援助。第二,希望中国独立完成能够自行实施的事业。随着中国经济的发展,在中长期内使中国国内资金及海外筹措的民间资金发挥重要作用。第三,除了政府开发援助外,与其他政府资金、民间资金有效结合,争取实现高效且富有成果的经济协力目的。第四,希望中国在与国际社会接轨的同时,在政治上负担起作为国际社会成员的重要职责。第五,实施对华政府开发援助,应注意不能违背“政府开发援助大纲”中关于不准与增强中国军事力量相关联等的“原则”。根据上述方针,外务省提出以下对华合作的重点领域:

  (1)解决环境问题等全球性课题的合作。首先可在维护和恢复生态平衡、水资源管理和保护及建设森林领域提供合作,为此要做好有关生态体系和土地利用的地图绘制、收集森林状况等环境信息的准备工作,还要对相应政策进行调查。其次,应对引进新能源、可再生能源以及节能方面的事业给予支持。第三,致力于艾滋病、结核病等传染性疾病的防治工作。

  (2)支持中国的改革、开放。支持中国为加速市场经济所做的努力,促进中国经济与世界经济的进一步接轨。包括完善制度及培养人材,加深对国际规则(包括WTO协议)的理解。支持建立规范经济活动的法律制度,以建立良好的管理体制。对地方政府工作人员实现依法制国、政务公开、提高工作效率所做的努力给予支持。

  (3)增进相互理解。让中国人有更多的机会接触日本人和日本文化。通过民间合作促进人员交流,派遣日本专家,接纳中国进修人员,帮助留学生,促进青年及文化交流活动,促进包括日本研究及日中合作研究在内的学术交流及大学之间的交流活动等,努力培养有助于增进相互理解的人材。进一步发展旅游事业,加强对政策性建议、人材培养等方面的协助。

  (4)支持扶贫。支持旨在缩小沿海与内陆地区个人收入差距的社会经济发展;以自然条件恶劣的内陆地区为中心,支持为摆脱贫困所进行的农业及农村的可持续发展;帮助社会弱势群体,以贫困阶层为对象,以教育、保健领域为中心,对基层进行支援,为培养未来人材提供基础条件,支援贫困人口比重较大地区提高生活水平的努力。

  (5)支持民间活动。改善日资企业在华开展业务的环境,发展以民间为主的日中经济关系。对中国加强知识产权保护的努力提供支持。在日元贷款方面,应积极发掘能够发挥我国设备、体制、技术优势等方面的项目,帮助日本企业扭转中标锐降的局面。

  (6)推动多边合作。日中两国已就超越双边的“睦邻友好”关系,旨在建立为解决东亚地区乃至整个国际社会所面临的课题而共同合作的“友好合作伙伴”关系,达成了共识。日中两国今后将合作实施对其他国家的支援活动。积极促进东亚地区的合作,如建立日中韩三国框架组织,推动东亚地区环境领域的合作。

  2003年8月,日本政府制定了新的《日本政府开发援助大纲》,在坚持ODA原有原则的同时突出强调:对日本来说,“ODA是能够获得国际社会共鸣的最为适宜的政策”;日本ODA的目的是“通过为国际社会的和平与发展做贡献,确保我国的安全与繁荣”。ODA的基本方针是:支援发展中国家的自主努力;树立“人的安全保障”的观念;确保公平性;运用日本的经验与知识;加强国际社会中的协调与协作。今后的重点课题有:消除贫困、可持续发展、全球化问题和缔造和平。关于实施援助的原则,新大纲依旧坚持1992年提出的“ODA大纲四原则”。

  四、中日两国今后应该怎么办

  日本作为世界第二经济大国,2004年6月末外汇储备高达8179.5亿美元。通过ODA对发展中国家提供经济技术合作与援助,既有利于世界的和平与发展,也有利于日本自身的安全与繁荣,是日本为国际社会做贡献的最佳途径。尽管日本“ODA大纲四原则”中强调要密切关注受援国的人权状况,但在具体处理对华ODA问题上,来自这方面实质性的影响则小于其象征意义。因为如果把军费开支、民主化等涉及中国内政的问题作为对华提供ODA的条件,只能是徒劳无益的。从实际情况看,1986年日本年度对华日元贷款曾高达日本民间对华直接投资的约10倍,堪称是“官高民低”,而2003年前者仅为后者的约九分之一,已变为“民高官低”。在对华ODA的地位明显下降的情况下,日本与其搞ODA政治化,不如与中方共同作出以下努力:

  第一,无论日本何时结束对华提供ODA。问题的关键在于,在此之前,中日两国应如何更好地合作,以及双方如何善始善终地以最佳方式使这项事业载入中日友好的史册,谨防不欢而散或前功尽弃的事态发生。中方应进一步提高与日方合作的质量和效果。日方应重温已故大平首相和竹下首相在对华ODA问题上的初衷,回归政策“原点”,尽量避免造日本对华打“援助牌”的不良形象和对中日关系可能产生的负面影响。

  第二,中日双方媒体应尽量客观报道中日两国经济合作取得的进展,特别是对日本对华ODA对中日双方带来的好处,以使两国国民对中日关系的现状有比较全面、正确的认识,共同增进两国关系的发展。日方尤需防止别有用心的人歪曲事实,制造矛盾,必要时应出面澄清事实。因为这比对日本对华ODA报道不够充分更成问题。

  第三,中方可主动利用单年度申请、审议方式,遵循以人为本、为民造福的精神,预先筛选好最佳合作项目,并加强同日方的政策对话与磋商。

  第四,中日双方在生态环境、降耗节能、扶贫开发、人才培养等领域,应珍惜彼此之间的合作,努力使日本对华ODA与中国的西部大开发、振兴东北老工业基地更好的相互结合。为此,日方可采取有重点的“倾斜式”合作方式,中方应在可能的范围内积极配合。

  第五,中方对某些急需的特殊项目,可在日本提供日元贷款的条件下,适当优先考虑日本企业的投标。特别是在日本经济处于恢复性增长的时期,应努力使日本企业切实感到政府日元贷款对双方都有利。而此时减少或终止对华ODA,只能削弱日本在中国市场的竞争地位。

  第六,日方应进一步对历史上所犯侵略罪行最严重的地区(包括现在化武受害严重的地区)有针对性地加强无偿援助,同时避免因日本政府要员的不当言行而抵消日方ODA本应产生的积极影响。

  第七,中日双方可利用日本对华ODA,加强两国在防止艾滋病等疫病传染、应对走私贩毒等非传统安全领域的合作,进而减少两国在传统安全领域的互不信任。

  第八,努力使双边合作多边收益,中日两国应发挥各自的特色和优势,联合起来对中国周边地区的发展中国家提供经济合作与援助。例如,近年来日本帮助缅甸“金三角”地区农民种荞麦,然后出口日本,但因成本高,进展不顺。因此,或许可考虑通过日本的ODA,中日联合援助缅甸治理“金三角”。
第九,即便有朝一日中国不再成为日本提供ODA的对象,中日两国也需要采取建设性、创造性、前瞻性的态度,继续以新的形式推进彼此间的经济合作。中日政府资金合作如同一场高水平的男女花样滑冰比赛,双方没有个性不行,过于突出个性而不能相互配合也不行,甚至要摔跟头,只有从头至尾共同努力,丝丝入扣才能获得圆满的成功。从长远看,作为日本停止对华提供ODA的“结束动作”,最好是由中方怀着感激之情提出,而不应由日方满腹牢骚地提出。若有可能,中日双方还可考虑2012年中日邦交正常化40周年时在北京和东京联合举办“中日政府资金合作成就展”(日本对中ODA成果展示会),介绍和表彰为此项事业作出贡献的中日双方的感人事迹和代表人物,为其树碑立传。为此,中日双方从现在起就要在心态、舆论、政策和实际合作中,朝这一方向调整和努力。这样,双方经济合作或许才能成为两国政治财富。到22世纪、23世纪中日两国后代回顾历史的时候,或许就会产生新的平衡感。总之,过去的历史是无法改变的,而今天则可以谱写未来的历史。

来源:人民网 (责任编辑:张爱敬)
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