人民网 >> 国际 >> 纵论天下 2003年4月22日10:06


联合国主导、多国合作还是美国说了算
伊拉克重建三种模式较量

郑羽

    

  目前,随着伊拉克战争的结束,国际社会已经将更多的注意力转向伊拉克的战后重建问题。伊拉克的战后重建首先遇到的一个问题就是重建工作通过何种方式与机构来组织与实施,伊拉克战后重建有三个模式问题,而且每一种模式对大国关系造成的影响还是非常大的。

    美国不会把对伊拉克的控制权交给联合国

    联合国主导的模式目前由法国、德国和俄罗斯全力倡导,并得到了欧盟、阿盟和众多国家的支持。值得注意的是,伊拉克战争中惟一直接参战的盟国———英国也是这一模式的支持者,其主要原因是,英国政府力图修复因在伊拉克战争中紧紧跟随美国而与反战的欧盟大国法国和德国造成的严重裂痕,这种裂痕将对英国今后在欧盟的处境和欧洲的地位产生很大的消极影响。

    美国的反对是实施这一模式的主要障碍,而且,随着战争的进展,美国的反对立场进一步明朗化。3月25日,美国总统国家安全事务助理赖斯突然会见联合国秘书长安南,表示希望联合国在伊拉克战后重建中发挥作用。但同时种种迹象表明,美国的真正意图是使联合国在重建过程中发挥辅助作用,特别是在人道主义救援领域,这有助于美国减轻财政负担。稍后,美国国务卿鲍威尔在3月26日对众议院拨款委员会的讲话中公开表明,美国在推翻萨达姆政权后不会把对伊拉克的控制权交给联合国;联合国只能在“倒萨”联盟任命的特别协调员的监督下发挥作用;美国允许联合国发挥有限协调作用的一个重要原因是,为了使“倒萨”联盟外的国家政府更容易说服本国议会为伊拉克重建提供财政支持。美英两国首脑会晤表明,美国拒绝英国方面的劝说,执意拒绝联合国主导的重建模式。

    从逻辑上分析,美国被迫接受联合国主导的模式只有在下列情况下才是可能的,美国付出了惨重的代价,以至于可能威胁到美英两国领导人的下一轮大选命运。从历史看,只有1999年的科索沃战争才出现这种情况,在南联盟久炸不降、美国政府骑虎难下的情况下,被迫接受了俄罗斯的调解,将战后维和权力交给了联合国。就目前情况看,上述情况已基本不可能出现,因而,美国政府接受联合国主导模式的可能性很小。

    封杀联合国主导模式对美国来说也是有利有弊。有利方面:其一,有助于美国扶植伊拉克反对派组成的亲美政府,使美国更容易实现发动伊拉克战争的政治经济意图;其二,遏制法、德、俄通过联合国安理会机制干扰美国的战后安排计划,特别是要避免法、俄两国利用常任理事国拥有的否决权,在安理会的框架内否决美国的各种议案。其弊病也很明显:其一,在拒绝联合国主导模式的情况下,美国与法、德、俄关系的裂痕会进一步加大,美国与欧盟、美国与俄罗斯之间的矛盾将失去一个缓和与弥合的重要契机;其二,在伊拉克战后重建筹措资金问题上将会出现较大困难。美国已有分析认为,由于战争费用和重建费用,2003年和2004年美国的财政赤字将达到新高,大约为每年4000亿美元。美国单独支撑战后重建费用将力不从心;其三,美国在处理其他棘手的国际事务(例如巴以问题、朝鲜问题)时,很难得到法、德、俄的有力支持。

    多国合作模式难以被美国接受

    所谓多国合作模式是指美国与法、德、俄,包括一些相关的国际组织,如欧盟、阿拉伯国家联盟或海湾合作委员会合作管理和组织伊拉克的战后重建工作。类似的多国合作模式曾出现在1994年7月,当时,美、英、法、德、俄曾组建了关于协调处理波黑问题的五国联络小组。

    就目前的情况看,美国为了报复或者说惩罚法、德、俄的坚决反战立场,以及考虑到三国在重建问题上与美国显而易见的分歧,多国合作模式也难以被美国政府所接受。4月初,美国国会参众两院通过了布什总统提出的“战争预算拨款议案”。众议院的附加条款中规定,不允许法、德、俄、叙四国参加由美国资金资助的重建项目。4月4日,赖斯在一次讲话中明确表示,“倒萨”“自愿联盟”将主导战后重建。但鲍威尔的相关讲话则要温和得多,似乎并没有完全否认多国合作的可能性。

    特别值得注意的是,4月11—12日在圣彼得堡举行的俄、法、德三国首脑会晤表明,在战后重建问题上三国的反美立场并没有软化。更重要的是,这次会晤表明,三国与美国的矛盾已经由是否动武这一具体问题上升到一个新的层面,即要促进世界“多极化”还是接受“强权政治”。可以认为,这是三国在伊拉克战争前后第一次共同明确地对美国的单极霸权和世界领导地位提出质疑,反映出美国与其西方主要盟友、美俄关系中矛盾的加深。与其形成鲜明对比的是,2003年2月10日俄法德三国领导人在巴黎发表的联合声明只是呼吁以和平手段解除伊拉克武装。

    尽管三国领导人在圣彼得堡表示无意与美国对抗,但这次会晤还是对美国形成了相当大的压力。有报道称,就在圣彼得堡会晤进行之时,以强硬派著称的美国国防部副部长沃尔福威茨表示,美国不会反对法、德、俄参加战后重建,不过最现实的参加办法是三国应主动免去伊拉克所欠债务。可以认为,在这一敏感问题上如果没有布什总统的允许,一个国防部副部长怎敢轻易表态。因而不排除美国在战后重建模式问题上对三国作出一定让步的可能。

    就目前的情况看,多国合作模式成为现实的可能性在于,美国考虑到伊拉克战后重建问题的复杂性,以及在一系列国际事务中仍然需要三国的支持与合作,在联合国模式与多国合作模式之间“两害相权取其轻”,即在多国合作模式中确保美国的主导权,这样既可规避联合国模式中俄法的否决权,又可修复美国与三国关系的严重裂痕。不过实行这种模式对美国最大麻烦在于如何确保美国的主导权。

    美国主导的模式也面临着棘手问题

    所谓“倒萨”联盟的模式,就是以美国为首的“倒萨”联盟主导的模式,是由美英两个直接参战国与以不同方式支持“倒萨”的其他盟国主导战后重建,联合国和其他国家只是被允许在人道主义救援和提供经济援助方面发挥有限作用。

    美国政府目前更倾向于以这种模式进行战后重建工作。据美国《华盛顿邮报》和英国《卫报》报道,美国政府在4月初即开始秘密商讨由美国操控的伊拉克新政府组建的方式、职责和人员问题,战争已基本结束,美国的计划也基本成熟。4月10日,沃尔福威茨在美国参议院的讲话中披露了这一由三阶段组成的计划,即设立“重建和人道援助署”、临时政府和选举新政府。这一过程由美国一手操控,反映了美国在重建过程中排除前两种模式的政策取向,而美国在战场上超出预想的顺利又为美国主导模式清除了军事障碍。

    美国政府实施美国主导模式面临的问题是,被搁置一旁的法、德、俄三国将不支持联合国进行美国所需要的人道主义救援行动,阻止联合国对伊拉克新政权合法性的承认,从而使其在国际上谋求财政援助的行动受到限制。此外在“倒萨”联盟内部如何协调义务和利益的平衡,也将是美国面临的棘手问题。

    美国会付出什么代价

    美国在“倒萨”问题上的一意孤行进一步暴露了其借反恐之名巩固单极霸权、谋求本国利益最大化的战略意图。美国以较小的战争伤亡取得军事上的胜利,不能掩盖其在外交和道义上付出的沉重代价。

    其一,美国不可能再像阿富汗战争那样获得国际社会的广泛支持,在今后以反恐名义进行的重大外交和军事行动的合法性与合理性将受到更多的质疑,其打着反恐旗号对国际政治经济利益格局的整合将受到更多的抵制。

    其二,法德两国在战争和战后重建问题上的不妥协立场导致了北大西洋内部关系的严重裂痕,其实质是冷战格局解体后,美国与其西方盟友矛盾与分歧的总暴露,其深刻的根源在于,华沙条约组织解体后,西欧在安全保障领域对美国的战略需求基本消失,美国在北约的领导地位需要以照顾盟友的利益与义务的平衡来巩固,而法德两国对伊拉克战争和美国主导模式的反对,正是由此出发的。法国对单极霸权的反对与俄罗斯不同,其焦点在于美国完全忽视了盟友的利益需求。其外交和经济后果是,它必然造成美国与法德盟友关系的松弛,造成北约内部凝聚力和美国在整个欧洲大陆号召力的减弱,尤其是在中东欧国家不但需要加入北约,还急切需要加入由法德领导的欧盟的情况下更是如此。甚至英国都不得不在美国与法德之间寻求一定程度的政策平衡。

    其三,俄美关系受到了较严重的损害是伊拉克战争最明显的外交后果之一。俄罗斯在战略武器谈判、NMD问题和中亚问题上的一系列让步仍然不能赢得美国对俄罗斯利益的尊重,反映了双方利益矛盾的深刻性,俄罗斯重提反对单极世界促进多极世界的主张,说明俄罗斯不甘心充当美国的小伙伴和双方分歧的战略性质。《环球时报》


(责任编辑:张莉)
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