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立法过于原则与滞后,执法过于简单与机械,一些建筑企业与建设单位为利益所驱动,侵犯了人们应有的安宁的生活权、休息权———
夜间施工 禁而不止为哪般?
本报记者 吴兢
  2004年07月14日09:51 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
姬炤华绘制
姬炤华绘制
  每晚,听着窗外施工那潮水般汹涌的噪声,究竟有多少人难以安眠?如果真能确切地统计,我想,数字一定非常惊人。

  以北京为例。据了解,北京有大大小小数千个工地。这些工地,尤其是房地产开发项目,很多都在居民区,距离已入住民居只有十几米远或者更近。在城管24小时投诉热线中,绝大多数都是投诉夜间施工噪声扰民的……

  按照《环境噪声污染防治法》的规定,除了“三项特例外”,夜间施工是明文禁止的。那么,夜施为何禁而不止?甚至随着城市建设的飞速发展,大有愈演愈烈之势?

  没有夜间施工,高楼大厦照样起

  我的一个小妹妹在英国一个安静的小镇上留学。前一段时间她发来了一封电子邮件,现摘录如下———

  我们学校打算将原来设在市中心的研究生中心搬到这里来。下月,将开始大量建造房屋和其他设施。学校早早将此事通知了我们:每天8点到18点施工,12点到14点是午休,星期日全天休息。我住的宿舍楼是最受影响的,离工地最近。为此,学校还专门召开我们这一楼的人开会商量:如果想搬到安静的地方,学校有空房会尽量解决……

  即使近邻工地,夜间照样安眠!小妹妹的经历,说明了一个大问题———没有夜施,高楼大厦照样盖得起来!

  记者从全国人大环境与资源保护委员会了解到,许多国家和地区都明确禁止夜间施工。比如日本。而在香港地区,晚上7点至早晨7点不允许施工;在法定节假日,白天也不能施工。

  即使在国内,没有夜施而造起高楼的例子也不在少数。

  立法原意:控制夜施

  依照我国法律,建筑企业能否夜施?

  8年前,在《环境噪声污染防治法》制定的过程中对此曾有争论。

  一位当年的立法参与者告诉记者,在该法的初稿中,对于是否规定“因生产工艺上要求”而必须连续作业这一“特殊条款”有过不同意见,但在有关部门的强调下,这一夜施“特例”被正式列入法律。这一“特例”,恰恰成了当前建筑企业申请“夜间施工许可证”中最常用、最管用的理由。

  最终,在“禁止夜施”的原则下,该法第三十条规定了“三项特例”———

  “在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内,禁止夜间进行产生环境噪声污染的建筑施工作业,但抢修、抢险作业和因生产工艺上要求或者特殊需要必须连续作业的除外。”

  著名环保学家、中华环境保护基金会理事长曲格平,从事环保事业已30余年,曾参与了当年的立法。他告诉记者:“按照立法原意,这一规定旨在严控和尽量减少夜施。但由于规定过于原则,对什么是‘因生产工艺上要求’、什么是‘特殊需要’,均没有具体列举,在实际执法中难以规范,给执行者留下了弹性较大的操作空间。今天看来,这条规定是不尽完善的。我建议对此及时进行修改。”

  有了“夜施证”,城管管不了!

  《环境噪声污染防治法》正式生效后,各地政府为控制夜施纷纷出台相应的规章。但这些政府令只是将这三项“夜施特例”的条文几乎原封不动地搬了过来,并未加以细化;在程序上,则只设计了向建设主管部门申请“夜间施工许可证”制度。至于批准夜施的标准、条件,对夜施噪声的监管等等,均未明确规定。

  由于缺乏明确而具体的规定,越来越多的企业开始想方设法找出“合法”理由申请“夜施证”。

  没有“夜施证”而夜施,是违法的。只要居民拨打“城管热线”,城管人员可以很快赶赴现场处理;但有了“夜施证”,便有如拿到夜晚制造噪声的“合法入场券”,不再受城管约束。对此,居民忿忿不平。

  更有甚者,许多施工企业拿到“夜施证”后,无论是否属于必须连续作业的施工,他们都随意为之,制造了更多的噪声。

  连续作业可以避免

  如今,在建设主管部门批准的夜施中,因生产工艺必须连续作业这一“特例”,用得最多。按照业内人士的说法,最常见的“连续作业”,是混凝土整体浇注。如果不连续打,接缝太多,就会严重影响建筑物的质量。如此说来,不夜施就建不了合格的大楼了?

  其实不然。

  一位有着丰富管理经验的建设部官员告诉记者:“施工企业通过合理的工序安排,产生噪声污染的夜施是完全可以避免的。”具体来说,就是将噪声大的作业调整到白天来干,噪声小的、不超过噪声排放标准的作业可以放到晚上干。

  但是,又来了一个难题———城市的交通控制。比如北京,要求装运混凝土的大型车辆白天不能进城,只能夜间进城。这似乎成了夜施不可避免的理由。

  其实也不然。

  一位资深建筑工作者深谙其道:“即使装混凝土的车辆晚上才能入城,施工单位也可以使用缓凝剂和速凝剂,来调整混凝土的凝固时间,从而避免夜施噪声扰民。这两种制剂的使用,均对混凝土的质量没有任何影响。”但实际上,使用这种化学制剂,既要增加工序,又要增加建筑成本,施工企业不愿为之。

  减少施工噪声,还有一个有效方法———采用低噪声的机器设备。比如,在混凝土浇注中,采用低噪的振捣棒;采用噪声小的电锯、电刨等。但这些办法,用得很少,因为要增加建筑企业的成本。

  所以,尽管按规定,施工企业应当采取防治噪声污染环境的有效措施,所需费用应当列入建设工程造价,但这一规定实际上成了“摆设”。

  我们不难得出结论:如果对施工噪声从源头治起,从最早的设计、到工序的合理调配;从选用噪声小的机器设备、到施工中采取减噪措施……不但夜施可以避免,连白天施工的噪声也会大大降低。

  中国政法大学教授王灿发告诉记者:“由于法律规定过于原则,一句‘生产工艺连续性’便成了申请‘夜施证’的合法理由,而不问这种‘生产工艺连续性’是否是唯一的,是否可以通过其他方式避免。这种做法,其实已与《环境噪声污染防治法》的立法原意背道而驰。如果这种‘连续性’可以通过工序调整、设备更新来避免,那么,又何以对抗居民的休息权?”

  谁在从中获利?

  夜施泛滥,很大程度是为一个字:利!那么,谁在从中获利?

  最大的获利者,是房地产公司等开发商。因为他们的建设周期大大缩短,投资回收速度大大加快;因为他们设计的“合理工期”,其实是“不合理工期”。

  采访中,北京市建委一位工作人员告诉记者:“一天8小时施工,和一天16小时施工、24小时施工的合理工期,是完全不同的。现实中,建设单位总是规定最少时间的工期,甚至是以24小时为标准来制定。这样的工期,又怎能合理?”

  一些施工企业对此满面愁容:“没办法啊!建设单位规定的工期太短。如果不按时交工,会罚得我们受不了!”

  当然,如果建筑企业是为了提前完工而夜施,那么它也是为了“利”:早干完一单,再接一单。

  从这个角度来说,无论是偷偷违法夜施,还是有“夜施证”合法夜施,主要成全的是开发商或施工企业的腰包。

  “夜施证”发放的“三大误区”

  立法不细化,执法不严密。目前,“夜施证”的发放明显存在“误区”:———高温作业的“特殊需要”。

  一些建筑企业常以夏日高温为由,申请“夜施证”。的确,建筑工人很辛苦,炎炎烈日下的工地温度有时高达50摄氏度。但无论如何,这绝不是夜间施工的合理理由。

  如此高温的环境,建筑企业必须停工让工人休息,否则就违反了劳动法。但因此将施工挪到夜里,难道居民的休息权就不重要了?就可以用夜间施工来随意占用了?事实上,即使去除高温停工的这几个小时,建筑企业至少也能保证8小时以上施工时间。

  ———夜施时间规定过长。

  以北京市为例,从晚上10点到次日凌晨6点,是规定的夜施时段。于是,晚上7点到10点,学习中的孩子们不得不忍受刺耳的“伴奏”;凌晨6点,酣睡中的居民们也一次次被巨大的噪声惊醒……

  ———频率太高。

  还是以北京市为例。据称,建设主管部门内部掌握的夜施时间为一周三、四天,这个比率已经相当高了。令人不解的是,“夜施证”的发放竟然是对企业,而不是对工地。如果一个工地,由多家建筑企业施工,一家的夜施时间为星期一、三、五,另一家的夜施时间为星期二、四、六、日,居民们的每个夜晚都生活在施工噪声中。

  绝不能侵犯百姓休息权

  在采访中,一些建设部门的同志不无担忧:“如果完全停止了夜施,城市建设的发展速度就会大打折扣。”

  城市建设发展初期,施工工地较少,噪声问题并不太突出。但随着城市建设的加快,人口居住日益密集,工地越来越多,这一问题便凸显出来。在城市建设已飞速发展的今天,如仍以牺牲老百姓合法的休息权为代价来提速,万万不可取。

  同时,城市的建设速度并不是越快越好。城市发展,不是某一届政府、某一个部门的政绩,理应有一个合乎现实的速度,超速发展所带来的后遗症更是可怕的。前一段时间,中央对过热的房地产业做出宏观调控也正是基于此。

  利好消息

  截至发稿前,北京市建委有关工作人员向记者透露,为了让“夜施证”的发放更加合理,目前他们正在对其审批程序进行细化。初稿完成后,将请有关专家和人士进行深入研讨。期待这一新的审批程序能真正体现《环境噪声污染防治法》的立法原意,成为严控夜施的一道“法律屏障”。

  王灿发教授说,根据新生效的《行政许可法》第三十六条规定,建设主管部门在发放“夜施证”时,应当征求利害关系人的意见。这为居民保护自己的安宁权、休息权提供了一种新的法律保障。

  目前,《建筑法》的修改正在进行。希望立法者能真正从人民群众的利益出发,关注夜施扰民这一日益严重的问题,制定统一而细化的规则,保障全国的老百姓享有安宁的夜晚。

  新修改的宪法规定:“国家尊重和保障人权。”而休息权,毫无疑问属于基本人权。这无疑从宪法高度,给我们的立法者、执法者提了一个醒:是该好好解决夜施噪声扰民的问题了!

  相信不久的将来,我们不再生活在工地的边缘。

  《人民日报》 (2004年07月14日 第十五版)

(责任编辑:刘克)
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