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李岚清回忆高等学校调整决策始末
  2003年12月10日09:17 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭

  《李岚清教育访谈录》近日由人民教育出版社出版。这部重要著作讲述了中国跨世纪10年教育改革和发展历程。30多万字的访谈录内容十分丰富。除教育访谈内容外,“访谈散记”部分生动地记录了李岚清的人生经历、兴趣爱好和业余生活等。“十年教育大事记”则记载了过去10年间中国教育改革和发展进程中所发生的重要事件。本文摘自该著作的第四部分“把一个适应时代要求的高等教育带入21世纪”,文字有删节,小标题和提要为编者所加。

                                                           ——编者

  改革前,高等教育资源这块蛋糕被切成了蛋糕屑

  随着经济的发展、科学技术的进步和经济体制的变革,我国的高等教育在管理体制、办学模式和结构等方面存在的问题也就日益凸显。这些问题主要是条块分割,部门分割,专业过窄,规模过小,低水平重复设置高等院校和专业,产学研脱节,包得过多,统得过死,从而使教育资源难以得到合理配置和充分利用,影响了整体办学效益和教育质量的提高。

  记者:20世纪90年代以来,我国高等教育进行了重大的体制改革和结构调整,为什么要进行这样的改革和调整?

  李岚清:这要从新中国成立初期我国进行的高等教育院系调整说起。1952年,我国的高等教育进行过一次重大的院系调整,用现在的话说,是一次重大的结构调整。那次主要是同类项的合并、重组和调整。例如,上海各校的建筑专业并入同济大学,造船专业则并入交通大学,而各高校的汽车专业大都并入清华大学。同时也注意到了高校区域布局的调整。经过那次院系调整,我国高等教育除保留少数多科性的大学外,主要向专业方向发展。那时我国实行的是高度集中的计划经济体制,全国主要的大、中型企业都由中央产业行政管理部门直接负责建设和管理。与这种经济体制相适应,这些产业行政管理部门相继创办并管理了一批为本行业、本部门培养专门人才的单一学科为主的高等院校。20世纪50年代后期开始,随着经济建设规模的扩大和地区经济的发展,各省、自治区、直辖市根据本地区经济、社会发展的需要,也创办并直接管理了一批为本地区服务的高等院校,且数量越来越大,从而形成了中央教育主管部门和产业行政管理部门以及地方政府分别创办和管理一批高校的体制。这种办学体制是为适应当时的经济体制而形成和发展的,当时对于调动各部门、各地区发展高等教育的积极性,对口培养经济建设急需的专业人才很快发挥了作用。

  但是,随着经济的发展、科学技术的进步和经济体制的变革,我国的高等教育在管理体制、办学模式和结构等方面存在的问题也就日益凸显。这些问题主要是条块分割,部门分割,专业过窄,规模过小,低水平重复设置高等院校和专业,产学研脱节,包得过多,统得过死,从而使教育资源难以得到合理配置和充分利用,影响了整体办学效益和教育质量的提高。

  怎么办呢?出路在于与时俱进地对高校的体制进行改革。目的是什么呢?一是培养符合21世纪需要的高质量人才,二是提高办学质量和效益,使我们的高校能适应社会主义市场经济体制和现代化建设事业的需要。从1993年开始,我国对高等教育进行了重大的体制改革和结构调整,一定程度上也可以说是“又一次高校院系大调整”。

  记者:请您具体谈谈改革以前我国高等教育体制和结构存在的主要问题。

  李岚清:在改革前,我国的高等教育基本格局是中央一套,地方一套,低水平重复建设。中央部委的院校办学是面向全国、面向行业的,地方需要人才不能从那里得到满足,地方就要自己办一套。而中央所属高校也是分别由各部委办的,后来有不少地方的行业行政管理部门(厅、局)也办了高校。此后,有的地方就形成“你有什么,我也有什么”,与中央部门所属院校和专业设置更加重复。我曾形象地描绘当时高等教育资源被分割的局面,就好像一块蛋糕,先被横切,再被竖切,左切右切,最后被切成蛋糕屑了。中央部委所属的高等院校虽然历史较长、基础较牢,但由于数量太多,经费有限,主管部门鞭长莫及,高校发展步履维艰。改革前中央部委所属院校共有571所,仅机械部一个部就有25所。当时有的部委直属高校的同志无奈地说,我们出身于“多子女家庭”,一碗饭得大家分着吃,只能熬苦日子。而地方所属高等院校的总体情况是办学历史较短、基础相对较差。尽管与中央所属院校的许多专业是重复的,但因为它们是地方的“亲儿子”,地方也得竭尽全力地予以支持,形成了一个大家都陷入低水平重复建设的困境。

  在改革前,我国高校存在的另一个问题是专业偏窄、科类单一,这也是影响办学质量和效益的重要因素。现在大家都知道一个大学要尽可能地做到文理渗透、理工结合。随着科学技术的发展,很多的前沿学科需要多学科的支撑才能达到较高的水平。很多科学研究不是哪一个专业能孤立进行的,而是多学科、多专业的结合。现在已不是上个世纪五六十年代,如果我们的专业过窄,科学技术的发展、人才的培养就有局限性。我在对外经济贸易部当领导时,也分管过教育,还兼任对外经贸大学校董会的主席,了解过去外贸人才的培养也存在这个问题。那时讲外贸具体实务较多,而经济贸易基础理论知识,宏观经济学、微观经济学,以及市场的宏观分析、研究、预测,开发、营销和法律、财务会计、金融、货币等方面的知识则讲得不够,学生们的人文知识素养也较欠缺。还有一个缺陷,就是培养的人才不懂工业生产技术的一般知识。在发展对外经贸关系中,这些弱点都暴露得比较明显,往往使我们受到损失,因此我们要注意培养复合型人才。这也是随着经济的发展逐步加深认识的。

  在改革前,我国的高校规模偏小,而且是“小而全”,教职员工与学生的比例较低。据统计,1992年,13.1%的本科院校在校生不足1000人;15.2%的专科学校在校生不足600人;多数的高等院校为2000人至3000人。再加上“学校办社会”,麻雀虽小五脏俱全,行政管理机构庞大,后勤服务人员过多,学校的负担很重。

  在改革前,大家都反映经费困难,要求增加。当然,增加对高校的投入是必需的,但上述这些问题不解决,投入再多恐怕也很难把我们的高校办好。教育资源总的就那么一块,你若把它都分散了,条条切,块块切,块块内的条条还要切,切得很碎很碎,结果每个高校都感到经费紧张。学校内部也存在这个问题。我原来以为只是校与校之间存在教学科研设施重复购置、利用率不高等浪费现象,后来了解到,某些高校的一个学院之内,系与系之间,教研室与教研室之间,甚至教研室的小组之间也存在着重复购置的浪费问题。

  不论走到哪里,“教育经费严重不足”几乎成了永恒的主题。这就是我国高校体制改革前面临的主要背景和状况。

  “共建、调整、合作、合并”的改革思路是怎么确定的

  我国是穷国办大教育,我们加大对教育的投入必须是有效投入,这就要求加大投入和改革高等教育体制同步进行。用加大投入来促改革,通过改革提高投入的效益,使1分钱能发挥2分钱、3分钱的作用。

  记者:高等教育如此重大的改革,党中央、国务院是怎样决策的?采取了什么措施来推进这项改革?

  李岚清:我们从1993年开始进行了这方面的探索和研究。高等教育投入不足是当时面临的一个严重的问题。但是高等教育资源配置不合理,现有资源得不到充分合理的利用,再加上重复、分散建设,即使投入再多,也不能解决问题,甚至会造成更大的浪费。我国是穷国办大教育,我们加大对教育的投入必须是有效投入,这就要求加大投入和改革高等教育体制同步进行。用加大投入来促改革,通过改革提高投入的效益,使1分钱能发挥2分钱、3分钱的作用。我是学经济和管理的,搞了几十年的经济管理工作,我始终想结合教育本身的规律,研究探索用经济学的理论和方法建立教育经济学,用教育经济学的原理来解决高等教育存在的问题。具体公式就是:1.投入加改革;2.投入促改革;3.结果应当是:“1+1>2”。至于具体怎么改,则是在总结实践经验的基础上逐步探索、推行和完善的。

  20世纪90年代初期,一些地方按优势互补的原则对当地高校的布局结构进行了调整,出现了由多所高校合并重组的南昌大学、上海大学、扬州大学、广西大学、延边大学等合并办学的好典型。我们认真总结了他们的经验,并加以肯定和推介。同时,还有一大批高校进行了多方面和多种形式的合作办学,从而在改革实践中总结出了“共建、调整、合作、合并”的基本思路,得到党中央、国务院的肯定,并在实践中形成了较为广泛的共识。

  共建,就是将部门与地方条块各自办学转变为共同办学。有的高校是以中央为主与地方共建,有的是以地方为主与中央共建;学生主要来源于当地;学校的教学和科研主要为本地区的经济和社会发展服务;调动中央和地方的积极性,共同把高校办好。调整,就是对高等教育区域设置不合理或学科、层次设置不合理的情况,进行管理体制和院系的调整。从学科设置的角度来说,重点解决重复设置、分散、封闭的问题。合作,就是要通过优势互补、校际间教学和科研的合作,多学科合作开展教学科研,尽量避免封闭办学和学科重复建设。合并,就是为了提高教学质量和办学效益,发挥学科优势互补和规模效益,因地制宜地对某些院校进行合并。这四种方式不是孤立分割的,而是既有重点又有交叉融汇。

  国务院办公厅先后于1994年在上海、1995年在南昌、1996年在北戴河、1998年在扬州,召开了四次高等教育管理体制改革座谈会。通过总结交流经验,不断统一各方面的认识,使这项改革从局部到全局逐步推进,为在全国进一步对高等教育的管理体制进行较大规模的改革和调整奠定了良好的基础。

  党的十五大以后,高等教育管理体制改革进入了加大力度、加快发展、全面推进的新阶段。全国有31个省、自治区、直辖市和中央50个部门所属高校参与了以上四种方式的改革。特别是1998年以来,我们首先抓住政府机构改革之机,对撤销的国务院9个部门所属的93所普通高校、72所成人高校以及许多中专和技校的管理体制进行了调整。1999年初,对5个军工总公司所属25所普通高校、34所成人高校以及几百所中专和技校的管理体制作了调整和改革。随后,在总结经验的基础上,又对国务院机构改革后的50个部门和单位所属高校的管理体制及布局结构进行了调整和改革。前后总共用了近10年的时间,基本上完成了我国高等教育宏观管理体制的改革和布局调整,形成了中央和地方政府两级管理、分工负责,在国家政策指导下以省级政府统筹为主的新体制。除少数关系国家发展全局的高校以及行业的特殊性强、地方政府不便管理的高校继续由国务院委托教育部和其他少数部门管理外,多数高校由地方管理或以地方为主管理。

  因为各方面工作做得比较细,工作步骤比较稳妥,特别是在改革过程中,高校都能看到有利于他们加快发展的明显效果,所以总体的改革和调整工作进展顺利、平稳。近10年来的实践证明,通过“共建、调整、合作、合并”等多种形式进行的高等教育管理体制改革,不仅打破了条块分割、重复办学的局面,实现了优势互补,教育资源的合理重组、配置和充分利用,而且调动了中央、地方及社会各方面参与办学的积极性,使教育质量和办学效益有了明显提高。改革的实践是成功的,它使我国高等教育管理体制和布局结构发生了深刻的变化。随着时间的推移,其深远意义将会在今后日益显现出来。

  难度最大的是调整和合并

  首先是狭隘观念的障碍:一是有些领导认为学校不能在“我”的任期里被合并掉;二是合并后的学校只能用“我”的校名;三是合并后原来那么多领导干部怎么办;四是强校担心合并后影响其教学质量,弱校担心自己被强校“吃”掉了,而强校和强校合并,又“一山不容二虎”。

  记者:我们都知道高等教育管理体制改革是一个艰巨的历程。俗话说,万事开头难。能否请您先谈一谈这项工作是怎样起步的?

  李岚清:高校管理体制改革中最重要、难度最大的是调整和合并。

  先谈一谈高校的合并。这其实并不是谁凭空想像出来的。早在上个世纪90年代初期,江西的江西大学就和江西工业大学合并,成立了新的南昌大学。而江苏的扬州大学则是由本地6所高校合并成立的。据当时这两个省主要负责同志对我讲,之所以进行这些高校的合并,主要是原来这些高校有的缺胳膊,有的少腿,但各自又都希望发展成多科性甚至综合性的大学。且不说这些高校有没有这个力量,即使有,用这种弱势外延扩张的办法,也不可能提高办学质量,更不会有好的效益,而只能事倍功半,还会造成重复建设的浪费,因此才下决心进行优势互补的合并。我认为他们言之有理,做得对,就向其他省、自治区、直辖市推介了他们的做法。1995年,我去宁夏考察。当时银川市就有宁夏大学、医学院、农学院、工学院、师专、民族学院6所普通高校,规模都很小,且相距又较近,也是麻雀虽小却五脏俱全。我就同自治区领导商量,何不将这些院校合起来组建新的宁夏大学,集中力量办好呢?这个建议得到自治区党委、政府的积极响应。

  在改革的初期,确实曾碰到不少困难。首先是狭隘观念的障碍。一是有些领导同志认为,经过多年辛辛苦苦创办起来的学校,不能在“我”的任期里被合并掉。二是承认合并是合理的,但合并后的学校只能用“我”的校名,而不能用对方的校名。三是合并后,原来那么多的领导干部怎么办?四是强校和弱校合并,强校担心合并后影响其教学质量,弱校担心自己被强校“吃”掉了,而强校和强校合并,又“一山不容二虎”,难度更大,等等。但总的来说,大家对高校调整、合并的必要性、合理性的认识总体上是一致的。特别是国家教委党组、后来的教育部党组及其两位主要负责人,朱开轩、陈至立同志,都是积极主张大力推进高校改革的,他们为高校的“共建、调整、合作、合并”做了大量艰苦细致、富有成效的工作,再加上许多地方领导的决心都很大,这样事情就比较好办了。我们与省、自治区、直辖市一道,把已经改革的几个典型抓好,进一步探索全面推进高等教育体制改革的经验。针对存在的问题和顾虑,我们也帮助省里做些工作。我曾多次对高校的同志们讲,学校调整、合并了,谁当领导?领导干部多出来了怎么办?这不应当成为改革的阻力。革命、建设几十年了,调整、合并的单位多得很,领导干部工作的变动和调整也是常事。高校领导干部都是高级知识分子,正是国家缺乏的有用之才,要相信党和国家会有合理安排的,都会各得其所。有的同志顾虑“不要在我手上把这个高校弄没了”,想等一等,看一看。不应该有这个顾虑。学校是国家的,国家所有,不是哪个部门、哪个人的私有财产。调整、合并是为了把学校办得更好,不存在“在哪个人手里把高校弄没了”的问题。

  我曾给大家讲过一段往事。在对外贸易垄断时代,国家为了培养外贸人才,20世纪50年代初外贸部就办了北京外贸学院,即后来的对外经济贸易大学。以后贸易发展了,人才不够,于是又先后在上海、广州、天津办了外贸学院,在各地办了正式外贸中专22所,还有职业中专、职工中专、外贸培训中心40所,外经贸部的直属学校达到66所。当时由于地方政府没有外贸经营权,当然也就没有培养外贸人才的必要和愿望。然而,从1988年开始,进行外贸体制改革,外贸经营权下放,各地急需培养对外贸易人才,不少大学办起了对外经贸方面的系科。因此,对外经济贸易部自己再办这么多院校,就没有必要了。有一次,我有事要找部里的财务司司长,他在电话里对我说:李部长,我现在正被外地来的几位外贸中专校长围住,等我处理一下,马上就来。我问找他是什么事,他无奈地说,还能有什么事,无非是来要钱盖房子,连盖托儿所、厕所都要来部里要钱。他还说几乎三天两头就有人来。这件事对我触动很大。我想,经贸部成天纠缠在这类事务中,还有什么精力来考虑国家发展对外经济贸易的宏观大事呢?再说我们已将外贸经营权下放了,各地又有办学培养这方面人才的积极性,我们又何必把学校抓在手里不放呢?经过部党组研究决定,在20世纪90年代初,除暂时保留北京的对外经济贸易大学外(以后也交给教育部统一管理了),其他65所学校全部交给地方管理,经费也划给地方财政。当时地方正有需要,所以划转工作进展非常顺利。

  至于校名问题,我举四川大学的校名为例。四川大学与成都科技大学是合并比较早的。当时两个学校都认识到合并的好处,但为校名问题争议较大,最后为了不影响合并工作的进行,抹了一下稀泥,起了个名字叫做“四川联合大学”。坦率地说,我对这个校名很不以为然。有什么必要把这样一个历史悠久、在国内有一定影响的“四川大学”的“品牌”非要加上“联合”二字呢?有一次我们去四川考察,对此发了议论。我说这个校名我听了就不顺耳,似乎不像一个正规大学,倒有点像成人业余大学。大家都是高级知识分子,为了校名争得面红耳赤,生怕被人家吃掉。一个校名就能代表谁吃掉谁吗?我认为校名越简单越好,简洁响亮。“四川大学”不是很好吗?没想到这一善意的批评很见效,全校师生一致拥护仍沿用“四川大学”的校名。

  高校强弱合并,也有难题。弱校往往有“宁为鸡头,不为凤尾”的思想,怕被别人“吃掉”。与此同时,强校的有些同志也担心,合并后会不会因师资、生源质量参差不齐等原因影响教学质量。我则以刚解放时上海把好几所私立大学合并到我的母校复旦大学为例来做大家的工作。当时的情况是,合并后,原来成绩较差的学生必须努力跟上,期终考试不及格就得留级,实在跟不上就要被淘汰;同时,合并也合过来许多优秀的教师,不但没有影响复旦的教学质量,反而为复旦成为全国名校创造了一定条件。

  我们从先行的高校合并中,还得出了一条重要的经验,就是高校合并的酝酿工作宁可时间长一些,可行性研究和思想工作一定要做细、做深,要有等待的耐心,不要急于求成。一旦酝酿成熟就一步到位,进行实质性的合并,而不能走从“松散”到“紧密”逐步磨合的路子。实践证明,逐步磨合不利于合并,弄不好磨合反会变成摩擦,增加了合并的阻力。原浙江大学、杭州大学、浙江农业大学、浙江医科大学四校合并组建新的浙江大学,就是经过了两年多的酝酿、研究才实施的。高校的合并决不是简单地为合并而合并,根本目的是为了更加合理地配置和充分利用教育资源,提高办学和培养人才的整体水平,提高办学质量和效益。

  怎么拆除中央部委院校和地方院校之间森严的壁垒

  共建就像是“独生子女”的政策。夫妇两个人供养一个孩子,加上爷爷奶奶,再加上外公外婆,一共有六个人供养一个孩子,这个孩子的日子不就好过了吗?

  记者:这次高等教育管理体制的改革,涉及地方院校和中央部委所属院校。由于这些院校原来的管理体制和隶属关系不同,可以说是壁垒森严,这些壁垒是怎样被拆除的?

  李岚清:早期的合并主要是地方院校之间的合并,问题还不是太复杂。

  地方院校合并的成果显现出来以后,大家发现,既然高校调整、合并这个方向是正确的,为什么不能打破体制障碍,在中央部委所属院校和地方院校之间实行调整、合并呢?这就提出了一个高等教育管理体制的调整和改革问题。高等教育管理体制改革的目标,是逐步形成中央和省级政府两级管理、以省级政府统筹管理为主的新体制。客观上的需要和国务院机构改革,特别是1998年国务院撤销了9个行业主管部门,又进一步加快了高校管理体制改革的步伐。我们抓住了这一难得的机遇,将大部分原来由国务院部门管理的高等院校,改由省级政府管理。这就克服了高校调整、合并在体制上的障碍,使改革调整能以省一级的地方政府为主,对当地高等教育资源迸行合理重组、优化配置和充分利用。但是,鉴于过去高校的“上收”“下放”曾经有过周折,人们对此都心有余悸。所以这次高校管理体制的调整和改革不是过去那种简单的下放,主要办法是共建。即使少数仍由教育部等国务院有关部门管理的高校,也要与地方政府共建,取得地方的支持和帮助。我们特别强调,不管是中央还是地方管理的高校首先都要努力为地方服务。我经常向高校的领导同志阐述这样一个观点:共建的基础是贡献。所有的高校无不是办在地方,应当让地方的领导和广大干部群众都感到,高校对当地的发展非常重要,离不开你。所有的高校都要牢固树立为当地服务的观念。为当地服务好才能为全国服务好。所以,对这次调整和改革不能简单地从下放的意义上理解。这是为迎接知识经济时代到来所做的重大调整,是要把一个适应时代要求的高等教育带入新的世纪。

  从这10年的情况看,共建主要有以下几种形式。

  一是以1998年国务院进行机构改革为契机,对原机械部等9个撤并部门所属的93所普通高校、72所成人高校管理体制进行了调整。经与地方协商,将其中的81所普通高校实行中央与地方共建,以地方管理为主。为了不因此加重地方负担,原办学经费加上一定比例的增长,仍由中央政府负担。基础设施方面经费的缺口,中央也给予一定的补助,以便填平补齐。日常管理则由地方政府负责。由于这一部分高校基础较好,很受地方欢迎。通过与原地方高校资源进行合理重组、优化配置和充分利用,加上地方政府在增拨土地、提供优惠政策、增加投入等方面加大了力度,这些院校办学条件和教学水平有了明显的改善和提高。

  二是教育部受国务院委托管理的72所高校中,也已经有34所与地方实行了共建。这些高校基本都属于名校,地方政府也越来越认识到,它们在高素质人才的培养、科技成果的转化、创造更好的投资环境等促进地区经济发展和社会进步方面所发挥的作用,越来越难以替代。因此,当地政府往往不惜投入巨资进行共建。与此同时,我们反复强调任何一所中央直属高校,都不是“挂在天上”,而是落脚在一个地方的,要办好学校都离不开地方的支持。因此,必须放下架子,在各个方面为所在地区作出更大的贡献。实践证明,凡是对地方贡献大的中央直属高校,都得到地方的极大支持。据教育部的不完全统计,到2002年底,有关地方向中央直属高校已经投入了110.8亿元。在建设教师住房、学生公寓等后勤社会化方面,地方政府也提供了许多优惠条件和帮助。部分地方高校还并入中央直属高校,实行中央与地方政府共建,使中央直属高校的办学条件有了很大改善。我曾经这样描述过共建的好处:共建就像是“独生子女”的政策。夫妇两个人供养一个孩子,加上爷爷奶奶,再加上外公外婆,一共有六个人供养一个孩子,这个孩子的日子不就好过了吗?过去机械部一个部就管理了20多所高校,“多子女”,日子能好过吗?我们把各方面的力量集中起来,共同办好高校。学校的数量不在多,但是我们共同支持,集中力量把它们办好,这样培养出的学生不仅质量更好,数量也会更多。

  三是为了支持西部大开发,教育部和国家计委除原有的“211工程”拨款外,额外拨款重点支持西部和部分中部地区省、自治区、直辖市办好一所地方高校,并组织中央直属院校对它们进行对口支援。

  四是省以下的地(市)、县与中央、省属高校实行共建,合办“分校”或“二级学院”。大型企业与高校共建重点实验室等方式也相当普遍。

  从上面的情况看,调整实际上已寓于共建和合并之中。至于高校之间在教学、科研等方面多种形式的合作就更加普遍了,这里不再多说。

  总之,经过10年的努力,在教育、计划、财政等中央有关部门以及地方各级党政领导的共同努力下,以“共建、调整、合作、合并”为主要内容的高等教育管理体制改革已基本告一段落,一个适应社会主义市场经济的高等教育宏观结构和新型高等教育管理体制的框架已初步建立。

来源:新华社-半月谈 (责任编辑:宋丽云)
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