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　　■1950年代以来，提高财政分权程度、扩大地方政府在配置公共资源中的作用一直是公共经济学领域的主旋律。

　　■我们对发展中国家的研究发现地方政府财政支出份额扩大对经济增长有明显的负面影响。

　　■过度的财政分权可能导致宏观经济调控更难实施。

　　■过度的财政分权可能增加不平等以及加大地区间发展的不平衡。

　　■过度的财政分权还有可能损害效率。

　　■过度的财政分权可能导致地方政府官员更多的腐败。

　　■中央政府应集中更多的财力保证全体公民在教育、卫生、社会保障和一些基本公共服务的最低标准。

　　日前，经济学家邹恒甫教授在接受记者采访时鲜明地提出自己的观点：发展中国家中央政府和地方政府应该有一个良好适度的财政关系，中央政府对地方政府的财政分权不易过大。在没有良好的民主监督机制和建全的地方治理的条件下，地方财权过大容易造成地方政府滥用职权，进而产生大量腐败。邹恒甫对记者说，他的这一研究结果是基于16年来对46个国家的实地考察或实证研究。邹恒甫现为世界银行研究部高级经济学家，同时任北京大学和武汉大学教授、博士生导师。这篇文章是由北京师范大学青年经济学家尹恒点评的。

　　一、1950年代以来，提高财政分权程度、扩大地方政府在配置公共资源中的作用一直是公共经济学领域的主旋律

　　记者：日前，国务院国有资产监督管理委员会主任李荣融对外发表讲话，认为国有资产流失问题出现最多最严重的地方往往不在中央级的超大型国有企业，而是出现在市县一级的国有企业。这个问题给我们一个提醒，即中央和地方的关系，建国以来一直是中国经济建设中存在的重大问题之一，而中央和地方的财政关系又是这一问题的核心。您在这方面作过深入研究，我想请您谈谈您的一些观点。

　　邹恒甫：中央政府和地方政府财政关系的核心问题是财政分权的程度问题。1950年代以来，提高财政分权程度、扩大地方政府在配置公共资源中的作用一直是公共经济学领域的主旋律。一些著名的经济学家，如布坎南、斯蒂格勒、蒂布特（Tiebout）、奥茨（Oates）深入研究了地方财政的重要性。他们认为，与中央政府相比，地方政府拥有更多的信息优势，他们更接近当地民众，对所管辖地区的居民偏好和公共品需求比较了解，因此他们可以更好地提供公共服务以满足本地需要，而中央政府则无法满足不同地区居民的多样化需求。

　　蒂布特的“用脚投票”理论是财政分权的经典模型，他认为将更多的财政权力下放给地方政府，可以鼓励地方政府在提供公共服务方面的竞争。居民在地区间流动，选择能够提供最满意的公共服务和税收组合的地区，可以实现公共资源配置的最大效率。这就是奥茨所谓的“分权定理”。这个定理是这样的：对于公共品来说，地方政府能够向各自的选民提供最有效的产出量，而中央政府却无法实现这一点。

　　这样，有经济学家开始怀疑中央政府提供公共品的有效性，他们提出，应该通过增强私人部门和地方政府的份额以减少中央政府支出的规模。财政分权被认为是控制中央政府支出、提高政府部门效率的重要措施。

　　尹恒：一些经济学家认为在其它条件相同的情况下，财政分权的国家经济增长应该更快。当时一些国际机构也建议发展中国家赋予地方政府更多的财政权力。

　　二、对许多发展中国家的研究发现，地方政府财政支出份额扩大对经济增长有明显的负面影响

　　记者：他们的观点得到了数据的支持吗？而您自己的研究结果又是怎样的呢？

　　邹恒甫：财政分权的理论基于非常严格的前提，主要包括以下内容：人们可以在地区间完全自由地流动，其收入不受迁移的影响；地方政府是完全透明的、有效率的，人们对其提供的公共服务具有充分信息；地方政府的行为不存在外部性，即不会影响到其它地区；公共服务不存在跨地区的规模经济。

　　在发达国家这些条件是否得到满足尚存在争论，发展中国家的现实与之相差更远。在发展中国家居民一般缺乏流动性，人们在地区间的迁移受到很多限制，“用脚投票”的可能性很小；地区间收入存在巨大差异，不同地区居民的发展机会十分悬殊，人们对居住地的选择会明显地影响其收入；发展中国家的地方政府离透明、高效率相距甚远；在经济发展、环境保护、教育卫生和基础设施等方面，地区间也存在很强的相互影响。

　　因此，我们觉得想当然地鼓励财政分权不够严谨。某个国家、某个时期财政分权到底有何影响，需要进行具体分析。我和我的合作者对财政分权问题进行了一系列实证研究，我们得到了完全不同的结论。在1998年，我们用18个发达国家和28个发展中国家1970年至1989年的数据，以地方财政支出的比重作为衡量财政分权的指标，发现财政分权与经济增长在发展中国家呈负相关关系，而在发达国家两者之间不存在显著的关系。在1999年，我们运用美国在1948年至1994年间的数据，发现美国目前的财政分权是比较适度的，进一步的财政分权有害于美国的经济增长。我们在1998年还专门对中国的财政分权进行了深入的研究，根据1978年至1992年的数据，我们发现地方政府财政支出份额的扩大对经济增长有明显的负面影响；我们在2001年基于1987年至1993年的中国各省数据的研究再一次证明财政分权程度的扩大不利于经济增长。

　　尹恒：这些研究与公共经济学领域的关于财政分权的流行观点形成鲜明的对照，影响很大，它表明片面追求财政分权可能会造成消极的影响。

　　三、过度的财政分权可能导致宏观经济调控更难实施

　　记者：您能否为我们谈得更具体一些，能否列举一些国家的经验让我们有一个更好的理解？

　　邹恒甫：财政分权就如医生用药，针对适当的疾病、在适当的时刻、使用适当的剂量，药物能够发挥积极的作用，否则，反而可能使病情更恶化。在看到财政分权的积极影响时，不能忽视它也存在消极的一面。

　　过度的财政分权可能导致宏观经济调控更难实施，会损害中央政府通过财政政策进行宏观调控的能力。

　　地方政府的利益与中央政府的利益并不总是一致的。我们经常看到，地方政府的财政行为在选举（换届）前后存在明显的差异，这种产生于政府换届的扩张和收缩循环经常与中央政府的宏观调控背道而驰。例如在1930年代美国大萧条时期，地方政府积累了较高的财政盈余，完全不理会联邦政府扩大公共开支的意愿。在1980年代中央政府与地方政府的这种不协调也使得英国中央政府削减公共支出的政策不能如愿。

　　在发展中国家，因过度财政分权而导致宏观经济失控的例子也比比皆是。阿根廷是一个财政分权程度较高的国家。在1980年代，地方政府预算约束不强，导致地方政府赤字巨大，地方政府向中央银行和其控制的地方银行大量举债。中央和地方的这种财政关系是一种不稳定的或者准赤字财政，它使阿根廷维持价格稳定和促进可持续发展的努力付诸东流。 巴西1988年的扩大地方财政权力的宪法改革也显著地减少了中央政府执行宏观经济政策的能力，这是造成其近年来宏观经济不稳定的主要原因。前南斯拉夫过度财政分权的后果也是大家有目共睹的。

　　财政分权要求中央和地方政府有明确的权责，对地方政府应该形成强有力的预算约束。然而很多发展中国家上下级政府间的支出和收入责任模糊不清，地方政府收入常常超过支出，导致地方债台高筑，迫使中央政府不得不伸出援助之手，从而严重影响了中央政府的调控能力。

　　尹恒：在2004年上半年，中国中央政府就已经感到了地方政府的扩张行为与宏观调控之间的矛盾。中国地方政府的预算约束也不强，仍存在地方的显性或隐性预算赤字直接或间接地转移给中央政府的渠道。

　　四、过度的财政分权可能增加不平等以及加大地区间发展的不平衡

　　记者：过度的财政分权最直接的后果又是怎样的呢？

　　邹恒甫：过度的财政分权可能增加不平等。对个人分配不平等的调节只能由中央政府来进行，财政分权会影响中央政府收入再分配政策的效果。地方政府解决收入分配不平等问题可能是不公平的，落后地区的穷人应该比富裕地区的穷人得到更多的关照。而且，地方政府调节收入分配的效率也不高，其政策会因为人口的流动而失效。

　　财政分权还可能加大地区间发展的不平衡。这里存在一个马太效应：越是富裕的地区，税基越大，在同样的税率下，地方政府可以提供更多的公共服务；或者可以更低的税率提供同样的公共服务，从而可能发展更快。而落后的地区可能陷入所谓“贫困的陷阱”。因此，财政活动的分散化与经济活动的分散化背道而驰，它会导致经济活动向少数几个区域集中。

　　尹恒：收入分配不平等和地区发展不平衡是中国当前面临的主要问题之一。1980年代初中国全面的经济体制改革以财政体制改革为突破口率先进行。为了改变中央政府统收统支的集中财政管理体制，中央政府对大多数省份实行财政包干制。随着地方的财力逐步扩大，地区发展的不平衡变得日益明显。1994年分税制改革的一个重要目标是调节地区间差异、实现横向财政公平，然而这一目标没有达到，地区发展不平衡仍然是困扰中央政府的难题。

　　五、过度的财政分权还有可能损害效率

　　记者：除了以上两点之外，过度的财政分权是否给经济发展带来其它伤害？

　　邹恒甫：过度的财政分权还有可能损害效率。一些学者指出蒂布特模型主要强调的是地方政府在满足居民对公共服务的多样化需求方面的优势，但忽视了地方政府的供给效率，即地方政府提供公共服务的效率。然而，在发展中国家，地方官员的素质和地方政府的效率是一个不能忽视的问题。法国经济学家普鲁德姆（Prudhomme）指出“发展中国家……中央政府机构可能会吸引更高素质的雇员，因为它能提供较好的职业，有更多的晋级和加薪机会，……中央政府官僚的效率可能比地方政府更高”。

　　而且，在很多发展中国家，市场和政府的界线是不清楚的。地方政府部门经常进入竞争性领域，将公共资金投入一般性行业，与市场争利。为此，地方政府往往利用行政权力进行地方保护。这样，地方财权的增加往往与低效的重复建设和地方保护主义相伴随。

　　尹恒：在中国，地方政府热衷于投资上项目。由于没有明确政府投资的责任，缺乏对地方政府投资行为进行有效约束的机制，盲目投资和重复建设层出不穷，损失惨重。为了招商引资，地方政府还经常开出不计成本的政策优惠，扭曲土地、矿产等重要资源的价格信号，漠视环境污染及其代价，损害资源配置的效率。

　　六、过度的财政分权可能导致地方政府官员更多的腐败

　　记者：过度的财政分权与地方政府官员的腐败是否也存在着一定的联系？

　　邹恒甫：在没有透明的民主监督机制和良好的地方政府治理环境下，过度的财政分权可能导致地方政府官员更多的腐败，这在发展中国家尤其明显。一些经济学家（例如国际货币基金组织的著名经济学家维托·坦茨）指出，腐败现象在地方政府要比中央政府更普遍、更严重。这是由于下级政府与本地利益集团关系更为密切，更可能面临当地利益集团的直接压力，其腐败的机会更多。而且，在发展中国家，地方政府的透明性一般较差，审计、媒体监督等外部约束发展不充分，在地方水平上对腐败的约束可能更少。因此，在发展中国家地方财政权力加大可能导致更多的腐败。

　　尹恒：地方政府层次上的腐败在中国也十分严重，每年都要查处一大批地方贪官。在地方财政资源乃至一般公共资源的分配过程中，存在大量以权谋私的现象，媒体披露的地方国有资产流失、土地开发领域的腐败可能只是冰山一角。国务院国有资产监督管理委员会主任李荣融日前在国务院新闻办的一次新闻发布会上说，人们谈论甚多的国有资产流失的问题主要发生在市、县一级。基层的腐败是最露骨的，它是对普通民众利益的直接抢劫和掠夺，它直接动摇老百姓对社会公正的信念，使政府的威信蒙上阴影。

　　七、中央政府应集中更多的财力保证全体公民在教育、卫生、社会保障和一些基本公共服务领域的最低标准

　　记者：针对以上问题，请您对像中国这样的发展中国家的财政分权提出一些好的建议。

　　邹恒甫：在一些发展中国家，由于人口的迁移受到多种限制，地方财权的扩大还可能造成地方政府的短期行为，地方政府可能对本地居民课以很高的税费，以扩大自己控制的财力。

　　由于以上种种原因，就不难理解在发展中国家为什么财政分权的扩大往往与低效率和低发展速度相伴随。对于中国而言，中央政府应集中更多的财力保证全体公民在教育、卫生、社会保障和一些基本公共服务领域的最低标准。比如九年制全民义务教育，必须由中央财政加以保证，从而真正提高全体中国公民的福利。在目前中国经济发展的关键时刻，中央政府还应适当集中财力加大对关系到国计民生和国家战略发展的重大建设项目和行业的投入。只有这样，才能更有利于国家的长远发展。

　　尹恒：我们还没有真正摆脱困扰了中国50多年的“一管就死、一放就乱”的集权和分权的循环。走出这一困境的唯一途径是建立完善、透明的地方治理机制。如推行村、乡镇、县市的首要领导由公民直选；透明地方政府的财务、政务；提高基层公务员的素质，把好“入口关”，吸收大批优秀的大学毕业生充实基层政府。只有建立了透明、有效的地方治理机制，居民才有可能“以手投票”和“用脚投票”，蒂布特等人的财政分权效率才有可能发挥出来。

　　（本文得到了程志强博士的帮助，在此谨致谢忱！“经济观察家”栏目刊发此文，并不代表我们完全赞同经济学家邹恒甫本人的观点，希望中国的经济学人和网友对此进行探讨延伸。此文为版权文章，其他纸质媒体若转载或援引此文必须征得人民网本文责任编辑同意。）