人民网 >> 经济 >> 行业动态 >> 综合 2001年7月30日10:26


铁路重组方案呼之欲出  将彻底改变铁路现状
    

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    据有关人士透露,在多次的听证、研讨、征求意见之后,一个专门的规划班子已于近日开始了新一轮改革方案的研修,如果不出意外,一个彻底改变铁路政企合一现状并建立一个市场化的现代企业的铁路大重组的改革方案即将面世。方案的出台也就意味着中国铁路发展模式的确立。它带给铁路乃至全社会的重要意义将是里程碑式的。

    铁路在国外是个夕阳产业,但在中国却是个朝阳产业,因为作为地大人多的发展中国家,预期人人都买车或者坐飞机出行,显然不如铁路来得经济环保,而铁路搞不好则老百姓享受不到高质量的服务,不一定是价格会降,但会更加快捷方便,更大和更直接的效益是全社会的。铁路的外部正效应型特点——根据经济学原理,铁路产业自身的不断发展对国民经济其他产业的发展有正面的促进作用——决定了它在国民经济中的举足轻重的作用。但中国铁路目前是政企合一的体制,铁道部既作为行政主管部门行使政府职能,同时又以一个大型企业身份向国家承包经营,国家对铁路运输业的全方位干预体制,是仍然没有摆脱传统的政府垄断型缺乏有效竞争的计划经济体制。

    ■如何实现铁路运输业经济体制向“政府主导型充分竞争的市场经济模式”的转变,将成为中国铁路改革的重点和难点

    在中国几大垄断企业的改革中,铁路的改革无疑是最迟滞的,在民航、电信、电力等相似行业纷纷推出大刀阔斧的改革方案并在实践中激起强烈社会反响的时候,铁路却除了三番五次的“提速”、推出“夕发朝至”和“朝发夕归”等新产品而外,似乎看不到除提高服务以外的深层次改革。

    作为计划经济体制下的半军事化、高度集中的行业,铁路的改革随着整个国家的放权让利的改革步伐起步后走过了铁路“大包干”阶段(1986年至1990年),承包制的持续阶段(1991年至1992年),建立现代企业制度的试点阶段(1993年至1997年)之后,到了真正构建铁路企业的铁路大重组阶段了。所有这些历史阶段的改革,从经济史的角度进行考察,实际都是在对铁路与国家的关系,铁路自身的定位进行艰难地摸索和探讨,虽然不能否认在这些阶段施行的改革步骤具有特别重要的意义,然而,从实际情况看,它们都没有脱离开老一套的计划经济的铁路体制,是在将铁路定位为非真正意义的企业的前提下进行的“小打小闹”、“换汤不换药”的改革试点,没有真正冲破体制的束缚。

    铁路作为国家的重要基础设施,它的多重属性和铁路自身的特点决定了它比一般竞争性国有大中型企业的改革更加复杂,因为铁路运输业改革及体制的转型不仅涉及铁路运输产业内政企关系与分配制度的变迁,而且涉及国家与铁路运输产业的关系大变迁,而铁路内部技术联系密切的特点,比另外一些内部技术联系较弱的行业如公路、水运、航空等,因而其市场化改革的难度比公路尤其比民航大得多。铁路运输产品总体上说仍然是短缺,由于受前苏联体制的深刻影响,中国铁路运营和管理体制是以高度集中、大动脉和计划经济体制下的半军事化为特点的,是政府垄断型缺乏有效竞争的传统计划经济体制的典型,制约了铁路的发展。降低了企业的市场竞争能力和经济效率。

    这就反映出,铁路作为一个高度垄断的行业,只有彻底打破垄断,引入竞争,才能真正实行政企分开,将铁路改革进行到底。

    ■解剖广铁模式和柳州模式——改革试点经验为何难推广

    广铁模式的背景是与当时国家选择120家大中型企业试点相对应的。1993年,在铁道部依然政企合一、铁路与国家的关系没有理顺的情况下,铁路以广州铁路局进行现代企业制度的试点。广铁做了几个方面的尝试:实行国有资产的授权经营,广铁成为集团内部国有资产的所有权代表;将集团公司改建为国有控股公司,达到追求国有资产经营效益最大化的目的;将各总公司改组为具有独立法人财产权的子公司,可以有各种模式、各种机制运转,重建铁路运输企业经营结构等。广铁的试点出现了一些值得注意的新事物,如出现了合资铁路和合资铁路公司,区域运价有了改革等等。但是,“这还是换汤不换药,因为竞争并没有被真正引入。”这是一位专家的说法。“试点企业中出资者缺位,铁路企业办社会的职能未被分离,合资经营的铁路和公司实际引进的是政府贷款,服务虽然有提高但却缺乏竞争对手,比如广深线就广铁一家经营,如果这条线有天津的车在抢生意会怎样?没有与同业比较不能算数的。再说,运价和收入分配的清算办法也是老一套,反映不出企业的真实情况。”事实证明,这种在体制内的试点,虽然有一些进步,但这个路很难走通,因为广铁没有成为真正意义上的企业,它没有自主权,财务也没有真正独立,仅仅是做了一些表层的改造,拿铁道部的人的话讲,“根本不可能在全系统推广,早就不试了。”在专业人士看来,广铁并非真正的企业或者说“公司”,最起码的一点,公司法规定必须要有两个以上的股东,广铁只有铁道部一个股东,如何成为“公司”?

    在柳州和呼和浩特取消分局的做法则赢得了一致的赞扬。它的做法在一定程度上是打破体制的。路局和分局的同时存在表现为法人重叠和管理重复,作为历史遗留问题弊病一望而知,为稳妥起见,铁道部选择了这两个较小的路局进行取消分局的试点。铁道部的人评价为“效果非常的好。机构精简了,人员精简了,各个环节反应也更加灵敏。”能不能就此作为改革方案在全路推广?又涉及到相当多的人员稳定问题和上级监管问题。一位内部人士说:铁路是安全第一的。人员不稳定,安全出了事故,谁担得起?所以就再没有向其他路局推广。但至少这一次的试点证明了是可行的,需要的是政策配套和监管得力。

    ■改革方案比较之一——上下分离方案——仍然不可能形成充分而公平的竞争性市场

    为了构架真正意义上的自主经营自负盈亏的铁路企业,铁道部提出的改革原则是“政企分开,引入竞争,加强监管,企业重组”。最难的是政企分开和企业重组,为此几年来铁道部组织有关部门,如国家计委、财政部、金融界以及一些专家、学者就改革方案进行了许多次的研讨,提出的方案中比较典型的有以下几种: 

    中国铁路模式的选择,理论界和业内外都进行了探索,已达成的共识是必须实现政企分开,建立铁路现代企业制度,相继提出过几个有代表性的重组方案:方案的选择实际上是竞争与垄断究竟如何处理关系的选择。完全垄断当然是要打破的,但完全竞争就能达到完全打破垄断的目的吗?完全竞争就真的能够做到吗?应该怎么竞争?国际上对以上问题的争论可以说是仁者见仁智者见智,并产生了两种截然不同的铁路体制模式。以此为基础,我们从已公开的信息中,也看到了有关中国铁路改革的具有代表性的三种方案。

    上下分离方案是依据欧盟式的铁路运营和管理体制。欧洲及其他一些发达国家近年来铁路改革的经验是在上部运输公司间引入竞争,实行政企分开,上下分离。具体来说就是将国家铁路总公司“上下分离“成铁路运输总公司和铁路线路总公司,分别作为上部运输集团公司的投资主体和下部线路集团公司的投资主体。具体到中国的情况,就是以现有的14个铁路局为基础组建全国性的铁路运输总公司,拥有现有的机车车辆等运输设备和货场等国有资产;以现有的各铁路分局为基础,按专业性经营原则并考虑经济区域等地理因素组建为各铁路运输上部公司,实行上下分离后,上部各运输公司直接面对市场,向市场争取和承揽运输业务,下部各线路公司以收取上部公司线路使用费和其他服务费为本企业的主要收入,兼营其他多元开发业务。

    这种方案最显著的特点是有利于促进行业内部形成一定程度的竞争,有利于铁路建设与铁路运营职能的分开,各运输企业之间可以自主运输结算。由于目前铁路国有资产的管理权与运输生产的控制权实际上最终掌握在铁道部手中,这种改革思路可以为铁道部找到一条现实的出路。然而,这个方案将一个全路性控股公司改为“上下分离”的两个全路性控股公司,“上下分离”后的控股公司仍然是“全行业”性质的。因此仍然不可能形成充分而公平的竞争性市场。从权责再分配的角度看,铁道部无疑是满意的。但路局和分局等运输企业却是不满意的。这个方案引起强烈不同意见的原因还有一点,就是它的不确定性,即使欧盟各国的“上下分离”途径也是五花八门,很难设计出一个统一的“上下分离”模式,更何况在全国这么大的范围内实施全路的“上下分离”改革,其风险是难以预期的,这种显著的不确定性是参与改革的各方所不愿意看到的。

    ■改革方案比较之二——上下合一方案——在短期内尽管可以解决政资分开和政企分开的问题,却并不符合实现充分而公平的竞争性市场的原则

    上下合一方案是依据美国——加拿大式的铁路运营和管理体制。以大型纵向和横向同时一体化以及经理制度为特征的现代铁路企业首先是在美国和加拿大等国诞生的。以此为基础的方案设计为由铁道部相关部门分离合并组建国家铁路总公司,它将进一步接受国家终极所有权管理部门的授权,代表国家行使铁路国有资产授权经营的授权主体职能。在国家铁路总公司之下,以产权为纽带组建铁路运输集团公司、铁路建设投资公司及各专业性总公司,以下再建立母子公司结构,从事各系统的生产经营活动。

    美国——加拿大式的上下合一方案被认为是对铁道部震动较小、铁道部的改革成本也较小的比较现实的方案,因而取得了包括不少业内人士的赞同,然而这种上下合一的方案以组建全行业控股公司为改革的目标模式,在短期内尽管可以解决政资分开和政企分开的问题,却并不符合实现充分而公平的竞争性市场的原则。反对者的理由是由于控股公司有可能在子公司之间,在诸如投资、价格、市场等重大决策上进行内部协调,如果全业的主要经济活动都集中由一个控股公司掌握,必然会出现对铁路运输产品和铁路运输业务的行业性垄断。同时如果整个铁路行业资产经营高度民主集中,政府就没有选择委托的余地,事实上就形成了国有资产经营权的垄断。在中国改革进入全面建立市场经济体制的阶段之时,在一个行业中形成一种高度集中、具有明显垄断倾向的产权主体,既固化了过去计划经济下形成的垄断性的行业组织格局,不利于形成竞争性的市场,也不符合建立政府主导型充分竞争的铁路运营与管理体制的总体目标要求。

    ■改革方案比较之三——包含“网运分离”第三种方案——实现铁路改革终极目的的难点实际上跟竞争有直接关系,理论上把规制与竞争搞清楚了,方案就不难制定

    西方发达国家面对的主要问题是如何进行制度创新,以实现减员增效,中国铁路由于供给长期滞后于国民经济,成为国民经济中突出的薄弱环节,不仅面临着改革的问题,还同时面临着如何加快建设和发展的问题。因此不管是美国模式还是欧盟模式,两个方案各有利弊,但都不能完全符合中国铁路改革“政企分开、政资分开、政府主导的三个基本原则,尤其是两个方案都不能建立起一个充分竞争性的市场。一个博采各家之长的方案无疑应该是中国铁路改革的最好方法。在此基础上,有学者提出了“上下合一”与“上下分离”两种制度相互竞争、各得其所的规制与竞争同存、“网和运分离”的第三套方案。

    该方案建议组建新的铁道部、国家铁路投资公司和铁路机车车辆、工程建筑、物资供销、通信信号等四个专业性集团公司及将目前的14个铁路局改组为14个铁路运输集团公司。

    新的铁道部是政府机构,担负全路的管理职能,待时机成熟时可与新组建的交通民航等职能相近的部门合并,成立“运输部”统一行使各种运输方式的交通运输行业管理职能,为今后的进一步改革留下了接口,这是该方案的特点之一。同时该方案意味着原铁道部在改革中一分为三,一部分职能部门组建为新的铁道部,一部分组建为铁路国有资产监管部门,另一部分组建为国家铁路投资公司。另外该方案还充分具有了适度竞争的特色,即在“运”上充分竞争而在“网”上充分监管,吸收了“上下合一”和“上下分离”两种制度在体系内各得其所。具有了现实出路。

    据说,该套方案中的“网运分离”概念得到了铁道部高层的肯定并极有可能成为重组的要义。但“网”和“运”的具体内涵是什么?到底应该如何分?这就又牵涉到规制与竞争的理论。比如铁路过去是自然垄断,但行业内并非所有领域都是垄断,所以内部可以有竞争,这些就要引进竞争,还有一些垄断政府就要委托大企业进行经营,不太好管理,这就牵扯到对自然垄断部分进行规制。过去铁路是自然垄断,但行业内并非所有领域都是垄断,内部是可以竞争的,比如运营部分这些可以竞争的就要引进竞争,还有一些垄断如网线部分、基础建设部分就要进行规制,可竞争部分如何进行自然竞争,还有对铁路来讲,线路是基础设施部分,一旦分开怎么管,这是大问题,分开后怎么规制,不能乱收费,要进行价格规制,不能有歧视,内部的就进,外地的就卡,要让它规范化经营。这部分就一定要加强监管,这是西方国家较成熟的经验,是个重要的理论问题。

    还有竞争问题,如果网运分开,运输公司要竞争,国家就要制定铁路竞争法,要有行业竞争法,以走上法制化的道路,但不管怎样还是需要竞争的充分。

    因此,实现铁路改革终极目的的难点实际上跟竞争有直接关系,方案的争论实际上是到底怎么引入竞争的争论?要充分竞争还是不完全竞争?有学者指出,该竞争就竞争,不该竞争就规制,理论上把规制与竞争搞清楚了,方案就不难制定。问题只有在实践中逐步完善,理论上不论多完美,实践中不见得十全十美,不能停留在方案上。这也是我们在采访中发现的一个有趣现象,似乎研究铁路问题的学者对于方案的关注比之铁路内的人士来说要弱化得多。在学者们看来,不管采取哪一套方案,都要经过市场的检验,或者说,不管哪一套方案,都应该是根据市场发育的前景和各种可能的条件,经过优胜劣汰的过程。而业内人士则认为,事情远不像大家想象的那么简单,铁路作为环状企业,牵一发而动全身,必须慎之又慎。不仅方案很重要,要保证方案的成功推行,还必须有一系列的条件,也是一系列的辅助机制的改革配套,这其中包括铁路社会保障制度的改革、铁路运价的改革、铁路内部收入和清算制度的改革等等。铁路大重组方案的制定仅仅是万里长征第一步,后面的路任重而道远。(张婧娅)

    感谢中国社会科学院数量经济与技术经济研究所博士后李雪松在本文采写过程中提供的支持


来源:《北京青年报》 2001年7月30日


 
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