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人民网 >> 经济 >> 经济观察 2001年1月15日15:10

谁来切846亿元的彩票蛋糕

刘晖

    



    1月4日,记者从国家体育总局彩票管理中心获悉:国内发行足球彩票方案已获通过。由此,足球彩票成为1987年发行的中国福利彩票和1994年发行的体育彩票之后的第三种彩票。足球彩票的发行,不仅搅动了彩民们的梦想,更引起了对原本就相当微妙的彩票市场利益格局变动的进一步关注。

    争吃“蛋糕”

    足球彩票虽获批准,但仍存悬念。从目前来看,悬念集中在发行时间和发行方式上。原来媒体报道说的是3月份就将正式发行,发行方式分国外和国内足球两大部分,目的是保证一年到头都有竞猜活动。

    消息说,财政部彩票管理中心、国家体育总局彩票管理中心、中国足协、高德公司将参与此事。采取的方式不会复杂的博彩方式,只是简单地做胜平负。足球彩票将在十四个城市发行,首先圈定的城市有北京、上海、和广州。

    国家体育彩票管理中心有关官员坦认了足球彩票已获批准一事,但称:“时间和发行方式还在进一步讨论当中”。

    被认为参与此事的高德公司总经理刘洪伟则说:“高德公司并没有参与此事。”而且据他所知,“中国足协也与此关系不大。”

    足球彩票发行之所以在时间上难以确定,是因为不管是做国内还是做国外的,3月看起来都不是一个很好的选择。因为国内联赛在3月便要开始,如果那时不做国内,便要错过大好时光,如果光做国外,3月份欧洲联赛已近尾声,时机也不是太好。

    对于中国足球彩票,很多人的第一反应是:中国可以赌球了?但国家体育总局彩票管理中心的说法是,这只是一项“类似于有奖竞猜的活动”。

    但是足球彩票的发行并非和赌球没有关系。其发行的一个重要目的就是遏制国内日益猖獗的地下非法赌球。1998年,世界杯期间,广州近百家酒吧用大屏幕电视直播世界杯赛事,根据境外赌博公司开出的陪率,固定帐户,电话投注。而2000年欧锦赛还没有开始,境外赌博公司就用类似传销的方式,在广东、四川、天津、昆明、汕头和北京等地拉球迷参加赌球。以至于公安部发出紧急通知,要求各地对赌球活动要“露头就打”。

    而对此,国外早有成功经验可以借鉴。两年前,新加坡非法赌球也十分厉害,新加坡政府痛下决心,由国家发行足球彩票来遏制地下赌球,从目前实行的情况来看,效果十分明显。

    但足球彩票的发行可能将要加剧由来已久的利益摩擦,各大部委对此早已感到不平衡。因为一大堆行业都有充足的理由来分这份诱人的“彩票蛋糕”。比如中国贫困地区失学问题严重,希望工程在这方面居功甚伟,但就募集资金的角度,确实有心力不济之感。最典型的数字是:希望工程开展十年来,总共募集资金17亿人民币,而这只是体育彩票的收入的五分之一。

    卫生部门也面临众多问题:白血病每年要夺去4、5万人的生命,其中大多数是儿童和青少年,而治疗此病最有效的手段是骨髓移植,但由于资金不足,中华骨髓库连续推动三年,库存仅有2万人份。更多的部门也有着自己的燃眉之急。比如环保、比如文物保护,比如农田基本建设等等。

    但是直到今天,所有的申请都没有得到财政部的批准。财政部的考虑是:让各个部门自行发行彩票,最大的弊病是重复建设,最大的恶果是恶性竞争。“各家为了吸引彩民,不得已会互相贬损,争相抬高返奖奖金,最终造成公益金的筹集大大减少,人财物大大浪费,彩票也就失去了发行的意义。”财政部财政科学研究所研究员贾康说。

    财政部统管?

    各家争食“彩票蛋糕”,是因为彩票的筹资功能显而易见。中国福利彩票中心和国家体育总局彩票管理中心的数据显示:2000年两项目筹资分别高达85亿元和100亿元。

    从目前的分配比例来看,50%用于返奖,20%为彩票发行成本,剩下的30%用作公益金。而到目前为止,民政部和体育总局筹集到的公益金分别为120多亿和40多亿。

    这是一个诱人的蛋糕,而且这个蛋糕还越来越大。从目前势头来看,中国的彩票业已经进入一个快速发展的时期。据统计,中国只有6%的人摸过彩票,而美国这一比例是85%,法国是64%,日本是70%。根据国务院发展研究中心课题组研究测算,今后10年中国“潜在的彩票发行规模可达到846亿人民币。

    但是这块蛋糕谁来切呢?自80年代以来,彩票发行一直由人民银行负责确定额度,而整体发行交民政部、体委(现为体育总局)掌管,两部位下属机构经销。今年初,此项权力移归财政部。

    据说,正在国务院热烈商讨的彩票管理体制改革方案有三个版本。第一种是国家统一收回彩票发行权,由国家统一发行,彩票所得公益金由国家统一协调分配。二是在民政部与国家体育总局之上,成立一个彩票中心,由彩票中心统一协调,发放。三是维持现状,但两大发行单位拿出一定比例,贡献给其它领域。作为一项牵涉到巨大而且复杂的利益关系的改革。其间的磨合难度可想而知。

    而据有关消息,最有可能选择第一种方案,未来由财政部统一发行,一项命名为中国公益彩票可能出台。据称,财政部掌管彩票的发行权后,将扩大彩票的发行量。在不损害民政部和国家体育总局原有彩票发行份额的基础上,增量发行所得的彩票公益金将用于教育、卫生、环境保护、文物保护等领域。

    可以想象民政部和体育总局的复杂心情。对于此项改革,两家的说法几乎一样。民政系统一位人士说:“好不容易把小鸡养成母鸡,但现在却要被抱走了。 ”而体育彩票的比喻就是“当一个好不容易长大成人的孩子可以为家庭作贡献的时候,马上就被国家领走了。”

    但是,国家自有通盘考虑。而且,在国外市场经济国家,彩票已经被置于“ 软财政”或“准税收”的地位,在英国,发行彩票募集的一部分公益金直接进入税收,因此,将彩票发行权统一在所难免。而且,世界各国彩票业管理模式虽然多种多样,但主流模式还是多各国的财政部统辖,如西班牙、芬兰等。

    新路径

    目前民政、体育系统已经建立起了一套完整而庞大的发行队伍。中国福利彩票直属与民政部,由一位副部长分管;全国省、地、市、县均有福利彩票发行机构,在编人员大约有5000多人。而临时性的福利彩票从业人员达8万之多。据估算,现在民政系统包括彩票销售设备、印刷厂、办公楼等在内的资产达70亿元,全部来自彩票发行费用。而体育彩票在体育总局的归属和管理与福利彩票相当,其下属的专职人员在规模上甚至超过了福利彩票,上下职工近万。临时性的体育彩票从业人员30000多人,发行网点近两万个。

    那么在财政部统管彩票发行以后,组织架构如何构建,而如何均衡这两部的角色也需统筹安排。专家的意见是:按照市场化和国际惯例,成立独立运作的全国性公司。如法国政府就成立了专门的彩票发行公司法国国家游戏集团来负责政府彩票的发行工作,意大利财政部也直接发行彩票。

    另外外界颇为关注的是彩票所得的公益金的用处,按照目前的规定,实行了《社会福利基金管理使用暂行办法》,纳入财政专户管理,实行收支分开,体育彩票的管理也采取了专户管理,收支两线的办法。这就意味着:虽然两家拥有这笔钱的帐号,但动用帐号的权利却在财政部手里。无论是民政部想建孤儿院还是体育总局要购买健身用品,都需要拿出报告,经过专门的资金评审委员会审核,才能最终拿到钱。

    贾康认为,虽然“在一定程度上规范了公益基金的使用,但不能从根本上解决问题”。他认为,《彩票法》的确立才是保证公益金专款专用的根本途径,在美国,彩票的发行预算本身就是一份具有法律效力的文件,早在发行之前,公益基金的支出的项目早就列好。我们追求的目标应该是管理更细,水平更高,只有这样,公益金才能更好回报社会。”


《21世纪经济报道》 2001年1月15日


 
 
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