人民网 >> 经济 >> 经济观察 2001年7月19日10:38


中国铁路重组:横切?还是竖切?

柏晶伟

    

    对于中国铁路改革的进程,人们作过不同归纳,有三阶段、四阶段说或其他方式的表述,但无论人们从哪方面进行阐述,在中国几大垄断行业中,铁路改革的迟滞显而易见。 

    “一次大尝试、两次突破”,是铁路内部对于近20年改革历程的概括。 

    “一次大尝试”是指在铁路行业内部实行“大包干” ,适应全国经济发展形势,20世纪80年代初,铁路系统开始进行放权让利的改革,铁道部将在计划、财务、劳资、物资、人事等方面的权力下放到下属路局,并开始尝试实行全行业的经济责任大包干。 

    “两次突破”,一是1986年铁道部在前几年大包干积累的经验基础上提出实行一包五年投入产出,以路建路和以路养路的全路经济承包责任制,在原有的计划经济的基础上实现了的一次管理体制重大突破,这一过程一直延续到1992年。二是1993年开始在铁路系统开展建立现代企业制度试点,到1998年工程、建筑、工业、物资、通信五大总公司与铁道部签订了资产经营责任书,实施结构性分离,运输系统先在四个不设分局的铁路局试行资产经营责任制,第二次推进铁路行业管理体制的变革。 

    从以上铁路改革的基本轨迹,可以看出,政府职能已经开始转变,国家对铁路的管理从微观行政管理逐渐走向宏观经济管理;铁路从国家的行政附属机构,以社会属性为主,以追求社会效益为中心,逐渐走上了以企业属性为主,以追求经济效益为中心的现代产业发展道路。铁路改革的核心内容是就在于铁路内部打破垄断,放松管制,转变政府职能,对运输系统企业引入竞争机制。 

    但是,众所周知,铁路的改革仍停留在推进阶段,目前铁道部仍是一个政企合一的机构,这显然不符合建立现代企业制度的基本要求。与此同时,市场经济的外部环境和铁路自身的发展需要,加剧了铁路开放运输市场的紧迫性。如何对传统的垄断型的铁路运营与管理体制进行根本性的改革?一场新的争论在政府主管部门和学界展开了。人们已达成的共识在于:铁路改革必须实现以政资分开为基础的政企分开,建立铁路现代企业制度。至于采取什么样的重组方案,目前可以说智者见智,仁者见仁。 

    像中国电力改革基本做法一样,铁路改革的一对基本矛盾就是“网”与“路”(或“运”),像中国电信改革的基本方案一样,铁路改革也有“横切”和“竖切”之分,在这两对矛盾作用下,人们提出了各种改革方案。 

    “竖切”:按政企分开、政资分开、“网运分离”的原则,组建铁道部、铁路线路总公司和铁路运输总公司。“路”“网”分离,在行业内部形成一定程度的竞争。但也有人提醒说,全国统一的路网公司权力过于集中,容易滋生新的腐败 

    1999年6月,北方交通大学教授荣朝和一篇题为《试论“上下分离”与铁路重组的关系》的文章,发表在《北方交通大学学报》上,引起铁道部高层的注意。 

    荣朝和提出,今后铁路行业结构应该是在“上下分离”(或“网运分离”)的基础上,由若干个大型客货运输公司在全国铁路网上分别根据实际货流组织客货运营,并在部分线路上形成铁路公司之间一定的竞争态势。也就是说,除了与路外的其他运输方式竞争,也要引入内部竞争。荣在另外的一篇题为《论中国铁路行业改革与放松管制的关系》的文章中,又提出,中国铁路改革不能完全依据国外范围广泛的放松管制的办法,笼统地将改革与行业政策的调整归结为一个单纯的放松管制问题,而应从铁路与国家的关系、铁路内部行业管理和铁路企业的组织形式三个不同层面,采取适应市场经济和铁路自身发展需要的管制政策。“必须针对铁路物品的物性,明确铁路与国家的关系,在此基础上才能确立国家对铁路的管制目标,即使其商业化经营的同时对其所承担的公益性服务适当进行补贴。”“关于铁路内部行业管理的问题,铁路运输业是一个下部自然垄断性和上部竞争性合二为一的产业,因此对铁路下部轨道应针对其自然垄断特性进行管制,而对铁路上部运输经营则针对竞争特性进行管制。”“中国铁路必须改革现有的企业体制,重新构建符合效率要求的产权结构和运输企业的规模”。这里讲的“下部”既是指铁路线路,“上部”指铁路运营。按照他的观点,作为铁路改革主导者的铁道部在放松管制的改革中要对具有自然垄断特性的“网”和具有竞争特性的“运”实行不同层面的改革方案。 

    铁道部认可了这一思路,并与1999年下半年制定了一个铁路改革的10年方案。 

    根据这一方案,按政企分开、政资分开、“网运分离”的原则,组建铁道部、铁路线路总公司(下部控股公司)和铁路运输总公司(上部控股公司),大致步骤是:用3年左右的时间,将客运与货、网分离,以全国现有的14个铁路局为基础,组建客运公司;再用3年左右时间,组建货运公司;最后三年是在客货运公司全部重组到位的情况下,组建统一的国家铁路路网公司。 

    铁路改革方案也激起投资银行界的竞争热情,因为谁都明白在每一次行业性重组的背后便是新一轮上市的高潮。在铁道部“网运分离”方案正送达各有关部委局征求意见的时候,中银国际提出了自己的方案,该方案因暗合了铁道部的思路而被看成是铁道部方案的进一步拓展,具体步骤是:先在铁路局内部形成模拟法人运作的客运公司,一段时间后再将全路14个内部客运公司重组为5—7个大客运公司,最后推动客运公司改制上市。组建铁路货运公司时,考虑跨局运量较大,转运环节较多,收入界定比较复杂,因此先从组建专业运输公司入手,重点是组建集装箱运输公司,同时在现有14个铁路局内部组建货运事业部和路网基础设施事业部,独立核算;第二步再对货运事业部进行重组,形成3-5个大货运公司,最后推动货运公司改制上市。路网公司则在财政支持下,实行一级法人管理,统一管理国家铁路线路、桥梁、隧道、信号、供电设备和车站等资产,负责编制列车运行图和列车编制使用费,必要时国家财政也可予以一定补贴。在切割完成后,原铁路运输企业将重组为5-7个大客运公司,3-5个大货运公司,1-2个专业运输公司、一个路网公司和几个货车租赁公司及一些支线铁路公司。这些公司最终要与铁道部脱钩。铁道部相应进行政企分开的改革,对行业实施监管,同时逐步开放铁路客货运市场,实行准入制度。 

    由于“竖切”将“路”和“网”分离,在行业内部形成了一定程度的竞争,而得到了部分专家的认可。他们认为,网运分离后,每一个专业运输公司都是线路公司的客户,与线路公司的经济关系都是相同的。无论是属地运输公司还是外地运输公司,都应该按照规范的标准向线路公司支付使用费和服务费,线路公司与属地运输公司并无特殊的经济关系,因而对每个使用线路的运输公司当然应持公平的态度。这样,各运输公司都可在各个发送所在地设立窗口,通过不同的服务方式争取自己的乘客和货主,进行公平竞争。与此同时,也实现了铁路建设和铁路运营职能的分开,网运分离后,铁路线路及配套基础设施建设线路由线路公司承担,专业运输公司只考虑运输经营效益,而不考虑建设投资效益。线路公司可根据不同线路的繁忙程度、限制口通过能力、线路使用的经济效益来考虑建设项目的选择,从而保证建设项目投资效益,尽可能地缩短投资回报期。国家级线路公司还可根据国家宏观经济政策和方针的要求和地区差距,对不同经济区域的线路使用有差别的使用费率。属于国家政治、军事、国土开发性建设项目,应由国家投资公司或中国铁路投资公司投资,建成的线路无偿交给线路公司运营。因线路利用率过低造成的亏损,应由国家财政对线路公司进行补贴。 

    尽管人们对“网运分离”方案说了一大堆好话,但持反对意见的也大有人在。据说,国务院内部对此方案亦存在分歧,有人对此持保留态度。认为全国统一的路网公司权力过于集中,会滋生新的腐败。目前在中国的唯一一家欧资投资银行瑞银华宝则认为,实行网运分离是有先决条件的。当初欧洲实行网运分离的时候,铁路的基础建设已经完成,政府的监管体制也较为完善,而中国暂时还不具备这些条件。进而言,如果不把路网公司市场化,运输公司的市场化也很难实现。因为铁路运输对于路网的依赖是唯一的,如果对于线路的使用、时刻的安排都由非市场化的机构承担,“被掐住了脖子”的运输企业便会把争取市场的努力转向争取网路公司的支持。另一层担忧是,如果铁路的确具有自然垄断性,一旦统一的路网公司成型,很难想象这个行业巨无霸还能找到竞争对手。 

    2000年7月,网运分离作为铁路行业战略性改组的解决方案第一次见诸新闻媒体。在人们仍对这一方案持保留态度情况下,昆明、南昌等4个不设分局的直管铁路局开始实行客运公司的试点;至2001年3月,又有广铁模式加入试点行列。 

    “横切”:按“网运合一”原则由铁道部相关部门分离并组建国家铁路总公司或国家铁路控股公司,以产权为纽带组建铁路运输集团公司、铁路建设投资公司及各专业性总公司。“网”“运”合一由铁路自然垄断特性决定,需要实行公共控制。但也有人对国家铁路总公司的控股地位提出批评 

    简单地说,“横切”就是按区域或线路组建若干个铁路公司或干线公司,目前日本和美国的铁路改革基本模式就属于此类。 

    日本铁路在改革前分为国铁、私铁和城市公交铁路,原国铁在全国铁路中占营业里程的73%。1964年国铁开始亏损,国家每年支出巨额补贴。1981年日本成立临时行政调查会,经过广泛讨论后提出国铁改革方案。主要内容是:组建JR铁路集团,按地域分为六家客运公司,并成立了一家全国统一运行、向客运公司租借线路的货运公司。这些新公司最初是国家全额出资的特殊公司,但被要求尽早出售股份,向纯粹的民营公司转化。结果,7家公司在民营化后年均创造经常利润2000亿日元。 

    美国则是于20世纪初叶,为适应市场竞争和大宗客货流向的需要,对铁路公司进行了大规模的兼并,形成了以长大线路和区域性相结合的大型铁路公司为主的行业组织形式,成功地解决了路网整体效率和市场竞争需要之间的矛盾。 

    借鉴日、美模式,有学者提出中国铁路重组“网运合一”的改革模式: 

    改组铁道部,将其职能定位于宏观经济调控和行业管理,制定相应政策法规同时对铁路国有资产的经营管理实施监督。然后按“网运合一”原则由铁道部相关部门分离并组建国家铁路总公司或国家铁路控股公司,代表国家行使铁路国有资产授权经营的授权主体职能。在国家铁路总公司之下,以产权为纽带组建铁路运输集团公司、铁路建设投资公司及各专业性总公司(铁路机车车辆工业控股公司、铁路工程建筑集团公司、铁路物资供销集团公司、铁路通信信号集团公司等),铁路运输企业集团内建立母子公司结构,母公司(即各集团公司)为国家铁路总公司的二级资产经营公司,子公司(即改造后的各铁路公司)从事相应各系统的生产经营活动。 

    主张“网运合一”的人认为,铁路行业的垄断是由于成本特性形成的,铁路固定成本占总成本的比重很大,研究表明,一般情况下铁路线路的短期固定成本占总成本的比重在50%— 80%之间,而且铁路线路的使用寿命较长,不能移动,很难被用于其他用途,这说明铁路中存在着大量难于在诸多产品中分配的联合成本和较大可能的范畴经济,因此,铁路运输业通常被认为具有因成本递减而导致的自然垄断的特性,因而需要对路网实行统一所有或实行公共控制和公共所有。成立国家铁路总公司一方面实现了公共控制,另一方面在政府职能部门与生产经营企业之间建立起了一条“隔离带”,实现了以政资分开为前提的政企分开。 

    尽管如此,也有人对此提出了尖锐的批评意见。指出国家铁路总公司作为全行业的控股公司,尽管属于企业性质,是市场主体,但由于其特殊背景和地位,自身不可能成为“竞争性”的市场主体。在全路一个控股公司下,各子公司之间是协调对外的“兄弟单位”关系。控股公司有可能在子公司之间,在诸如投资、价格、市场等重大决策上进行内部协调,如果铁路全行业的主要经济活动和企业发展都集中有一个控股公司掌握,势必会出现对铁路运输产品和铁路运输服务的行业性垄断。 

    混合分拆:组建4个专业性集团公司;以目前的14个铁路局为基础,组建若干个(14个)相互竞争的铁路运输集团公司(控股公司);组建新的铁道部与国家铁路投资公司;以铁路分局为基础进行公司制改造,让“网运合一”和“网运分离”两种制度安排相互竞争,同时发展,各得其所 

    鉴于纯粹的“竖切”和“横切”方案都不能建立起一个充分竞争性的市场,从而不可避免地将背离改革的初衷。在这种思想指导下,中国社会科学院规制与竞争研究中心博士后李雪松提出了近期中国铁路重组方案的设计原则。 

    李雪松的“近期方案”建立在现存的铁路运营与管理体制的基础上。在他看来,完全脱离现存的铁路运营与管理体制去设计一套近期的铁路运营与管理体制,是不现实的。为此,他提出: 

    首先,组建4个专业性集团公司。铁路机车车辆、工程建筑、物资供销、通信信号等专业部门应率先走向市场,分别组建铁路机车车辆集团公司、铁路工程建筑集团公司、铁路物资供销集团公司和铁路通信信号集团公司。这四大集团公司是国有资产运营机构,对上承担国有资产保值增值责任,对下参股、控股一大批相应各系统的生产经营企业,行使国家股东权利。组建四大专业性集团公司后,原则上应按照国家对一般国有大中型企业改革的总体要求,逐步建立现代企业制度,成为独立的市场竞争主体,参与国际国内市场竞争。与此同时,这四大专业性集团公司与各铁路运输企业应构成市场供求关系。 

    第二步,以目前的14个铁路局为基础,组建若干个(14个)相互竞争的铁路运输集团公司(控股公司)。作为国有资产经营公司,这14个集团公司将成为改制后公司中的国有资产股份的持有者。 

    第三步,组建新的铁道部(或称运输部)与国家铁路投资公司。新铁道部是政府机构,担负全路的管理职能,主要负责铁路行业政策法规的制定和监督实施,制定铁路发展计划,协调行业内部各种关系等。待时机成熟时,新组建的铁道部可与交通、民航等职能相近的部门合并,成立“运输部”,统一行使各种运输方式的交通运输行业管理职能。 

    根据“国家统一所有、部门分级监管、授权企业经营”的国有资产管理体制改革的要求,还要从原铁道部的相关职能部门中分离合并组建铁路国有资产监督管理部门,其资产来源于国家财政,主要解决现有重大政治、军事、国土开发等政策亏损性线路的建设问题,而一般盈利性铁路,如沿海经济发达地区及内地一些客货运输要求密集地区,原则上将由各铁路集团公司、地方政府、外资、其他法人投资主体以及个人等各方合资兴建。 

    这样,就意味着将原铁道部一分为三,分拆为新的铁道部、铁路国有资产管理部门和国家铁路投资公司。 

    第四步,以铁路分局为基础进行公司制改造,让“网运合一”和“网运分离”两种制度安排相互竞争,同时发展,各得其所。以目前的56个铁路分局为基础,组建现代公司制企业。根据《公司法》或者建成股份有限公司,或者有限责任公司、或者国有独资公司。由于56个铁路分局情况千差万别,要求各个公司都按“网运合一”或“网运分离”的方式组建是不现实的,而可将这两种模式长期共存,在任何一个集团公司内部,铁路分局的改制可有3种选择: 

    一、组建若干个“网运合一”的“区域型”铁路运输公司; 

    二、组建若干个“网运分离”的铁路客货运输公司与铁路基础设施公司; 

    三、组建若干个“网运合一”的“区域型”铁路运输公司、若干个“网运分离”的铁路客货运输公司与铁路基础设施公司。 

    李雪松认为,在当代西方发达的市场经济中,在运输市场竞争激烈的条件下,针对“网运合一”和“网运分离”,不仅具有多种所有制形式混合的特点,铁路运输公司的组织结构更是五花八门、形式多样。当然,各种类型都具有自身的优点和缺点,没有哪一种形式被公认为具有对于其他类型的绝对优越性。而且,任何一种形式,如果仅有外部竞争的市场机制和间接控制,都不能单独奏效。 

    至此,关于中国铁路重组与改革的方案设计的竞争出现新的变化。第三种方案相对于单纯的“横切”和“竖切”,似乎是一个“各打五十大板”的综合做法,其中的关键词恐怕在于“没有哪一种形式具有绝对优越性”。“横切”方案从一开始就未被广泛认可,反对者认为铁路网具有天生的自然垄断性,存在规模经济和范围经济的特性,所以不宜分割,而且“横切”铁路很容易造成协调上的困难,不利于干线运输的通畅。“竖切”方案的反对者担心权力过大的路网公司会成为腐败的温床。这两种方案均可看作是“不彻底”的改革方案,即都未从本质上解决引入竞争机制的问题。 

    新方案即将公布,将干线切分与区域性切分结合起来,拟成立南北铁路总公司,负责铁路国有资产的监管和铁路建设融资职能 

    国务院发展研究中心产业部部长刘世锦也对“绝对优越性”的观点表示赞同。在他看来,像重组中国电信一样,中国铁路运营体制要不要重组的问题在理论上已经不是一个什么问题,从世界各国铁路改革的实践看,日本模式也好,英国模式也好,美国模式也好,发达的市场经济国家,放松政府行业管制,引入市场竞争机制,是伴随市场环境的改变而发生的,在有些国家也是各国私有化浪潮的结果,这说明具有自然垄断特性的行业垄断不是不可打破的。当然,谁也不能肯定或预测哪一个改革方案会在未来的改革实践中万无一失,希冀改革一步到位也是有困难和有风险的。也有专家分析认为,铁路改革也会遇到其他垄断行业改革时遇到的障碍,改革就意味着利益格局的重新调整,市场化改革的结果是买方、卖方都想做“大生意”,都想获高额利润,铁道部概莫能外,这也正是铁道部自己拿方案时要把线路公司这一块揽在怀里的原因。 

    据悉,由于第三种方案的面世,2000年3月,中国铁路重组方案的讨论突然峰回路转。据说是国务院的重要领导同志转向了对干线切分结合区域性切分的美国和日本铁路改革模式的认可。于是,铁道部委托国务院发展研究中心据此思路重新设计一套方案。 

    今年年中这套方案将最后完成。刘世锦大致说明了该方案的一些基本内容。他说,这将是一个网运分离的修正案,但较之“竖切”要激进很多。开放通路权和强制性的互联互通以及补贴公开化,是方案核心内容。他透露,在该方案设计中将成立南、北两个国家铁路总公司,负责铁路国有资产的监管和铁路建设融资职能。路网分离将分区域实行,再根据不同的铁路网和构造的情况,能进行平行线之争的地方如京广和京九线、京沪线、兰疆线鼓励路网竞争;必须由国家财政补贴的区域单独组建区域性公司;分清财务边界,将交补贴和暗补改为明补;国家财政通过税收和补贴对于经营性公司和权益性公司的收入进行调节。


来源:《中国经济时报》 2001年7月19日


 
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