机构改革需有明确模式 董辅礽点评财经内阁
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改革之后的政府各部委近日陆续挂牌，新一届政府有些什么特点？在中国的改革中它将承担什么？在中国经济进程中它具有怎样的意义？本报记者日前走访了经济学家董辅礽。
向市场经济迈了一大步
记者：本届政府在人员组成和机构设置上，与以往相比有很大的区别，如果说上届政府还带有从计划经济脱胎而出的痕迹，肩负着经济转型中承前启后的作用的话，本届政府更强化了经济管理特色，对此应怎样评价？
董辅礽：我对有些新的国务院领导成员不够了解，但从人员构成看，总的感觉，总理副总理等人还是比较有经济工作的实际经验，是比较务实的人选。新的政府机构设置向市场经济方向迈出了很大的步子。
反观上届政府的工作，机构改革还是有成绩的。比如撤销了不少政府机构特别是产业部门，这是一个很大的进步。但是走得还不够，政府机构在设置上仍带有计划经济色彩，机构的权限设置还不符合市场经济要求，保留了传统的政府审批职能，特别表现在计委、经贸委、外经贸部的审批投资项目上，现在看来，这是一个失败；其次一个失败是，政府机构虽然减少了很多，但因为政府职能没变，工作没减，于是增加了许多非机构性的办公室，像国务院直属的就有打假办、扫黄打非办等等，政府部门越来越多，慢慢变成永久性的，机构层层臃肿不堪，没有达到精简机构目标。
机构改革还没有到位
记者：按照市场经济要求看，机构改革是否已经到位？
董辅礽：中共十四大以前，机构改革没有脱离计划经济下的政府职能，并没有从市场经济管理职能出发进行改革。1992年，邓小平发表南巡讲话以后，政府机构要改革碰到的大问题就是，确定什么样的政府改革市场经济模式？五次机构改革总趋势是符合市场经济要求的。但我在上届政府机构改革时就说过，政府机构改革要确定经济体制模式，模式不确定，也是没有办法改的。
具体说来，这次机构改革中有些方案向市场经济迈进的步子较大，例如国家计委改革成为改革发展委员会，去掉了计划经济色彩；把经贸委撤销掉是个很大的动作：因为过去经贸委管的事太多，而且按照计划经济方式直接管企业、管理技改、管理破产指标分配，本来企业对这些都应该有自主权；国资委的成立也是个很大的进步，在很大程度上体现出政府职能的转变。此外，设立商务部是很好的做法。新形势下，内外贸已经很难分开了，并且越来越多的企业内外贸兼做。这些改革都为政府职能转变提供了框架，当然新的机构在运行中是否能真正转移到为经济服务，还要再看。机构有了，职能也要明确。哪些需要审批？哪些不需要审批？职能不改变，无法符合市场经济要求。
但对几个监督管理委员会的成立，我觉得还需要探索。目前，分业经营都在慢慢走向混业经营。资金之间不流动已经不行了。我们采取分业经营方式，主要是为了减少风险，但分业经营会有新的风险，比如市场统一的问题、沟通的问题怎么解决？从整个趋势看，资本市场必须走向合一，否则不能形成统一的货币市场和金融市场，我看这是体制设计上的一个毛病。我国市场自律组织太弱，证券业协会已经改变，但从属于证监会不应该。
因此，在机构改革的同时需要加强和建立各种市场化的自律组织，许多市场经济的功能需要由这些组织来实现。我可以举一个例子：我们的期货市场品种很少，只有十几个品种，而国外多达几百个，而且近五六年间没有推出新品种，只是最近刚刚批下一个强筋小麦。玉米是很重要的品种，期货市场要求恢复交易已经快两年了，至今未被批准。石油也同样，已经从9美元涨到40多美元一桶，我们也得买，为什么？我们没有期货石油。什么样的期货合约可以推出，连证监会都没有权力批准，需由国务院批。在国外，证券协会就是个自律组织，是会员制或公司制。而我们的协会依附政府，政府职能权力下放不了。
还有一点，计划经济下的政府必须是强政府、是庞大的政府。政府是资源配备主体，实施具体的资源配备，而市场经济国家，政府的权力很小，但必须提供社会服务、公共产品、国防、治安、经济协调。因此，从可持续发展看，一些部门还应当强化，比如环保局应成为环保部，保持它的权威性，具备协调各部门的力量。
我认为，政府机构改革应该很好地讨论一下，到底应该采用哪种模式？怎样走向更加开放的、更大的自由经济化模式？这次还有些不明确，因此机构设置还有可以商讨的地方。
过渡期尚未结束
记者：您的意思是说我们在政府机构改革这个问题上，现在还处于摸索中，那么它的参照系应当是什么？
董辅礽：从世界范围看，市场经济模式主要有政府主导型和自由市场经济型。前者有韩国、日本，后者比如美国。但我们不能学习美国。一方面是经济发展程度不够，一方面是传统不同。美国的政府很少管理经济，因为美国经济的企业微观基础很强，企业独立自主，市场非常完善，规则性很强，法制也很完善。就我看，上届政府带有较大的政府主导型市场经济模式色彩，保持有对经济的强有力的指导干预。如我们庞大的经贸委，很像日本以前的通产省。不过从世界趋势看，政府主导型市场经济的作用正在淡化。不过，近年日本已经对此做了改革，金融危机后，韩国政府机构也有了很大改变。怎样走向更加开放的、更大的自由经济化模式，至少我们还在摸索，模式不明确。
一般来说，机构改革有以下的前提：1、市场本身完善；2、市场主体真正独立自主；3、有完备成熟的自律组织；4、法制化；5、建立民主制度。这些都涉及政府职能的转变。
就此来看一个国家选择什么模式，是一个过程，由一定的社会历史条件决定，我们的客观条件是：第一，中国很大，从历史上看，需要保持国家统一，政令统一；第二，法制社会没有很好形成，法律在社会生活中作用不强；第三，市场经济体制还在建立完善过程中。企业行为不规范的地方很多，相当多的国有企业，出资人代表还是政府，因此机构改革还处在一个向市场经济转型的过渡期。
政府要依法办事
记者：温家宝总理在执政纲领中，特别强调执法的民主化，提出科学民主决策和依法治国。您认为其精神实质是什么？经济管理型政府与民主政治、法治政治有怎样的关系？
董辅礽：市场经济要求公开、公平、效率、要求参与，政治上也要信息透明化。这些和民主化要求是一致的。另外，在法治问题上，当然我们的法有完善的问题，有制定的问题，但重要的是法治制度建设问题。从人治转化为法治的过程必须加快，我们的法制有很多问题。比如说，《国有资产管理法》讨论了五年、《监督法》讨论了十几年出不来。谁制定法？谁解释法？谁批准立法？政府也要按法律做，才能不越权。
记者：是不是可以乐观地说，在中共十六大精神背景下选出的新一届政府，它的成员和组织机构日益具有了市场经济型政府的特征，这是中国即将启动新一轮的、更加深入的经济政治体制改革的信号？
董辅礽：很难谈到乐观不乐观，政府机构改革是很被动的，不是主动的，要一步步地走。无论经济体制改革还是政治体制改革，我们还有很多理论问题要讨论，比如，党和政府的关系，民主监督的问题。改革只能一步一步地走。
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来源：《中华工商时报》 2003年3月31日
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（责任编辑：李欣玉）
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