人民网 >> 经济 >> 经济观察 2003年4月30日09:31


如何看待公用事业民营化

余南平

    

  以集团利益、少数私人资本为利益出发点,抛弃市场竞争原则,建立在垄断条件下的公共事业民营化,不仅得不到社会基本价值观的质疑,同时它还有将我们引向腐败的“官僚垄断资本”市场经济的危险

    随着中国行政体制改革的深入,放松管制,创造宽松环境,大力扶持民营经济经济的呼声日益高涨,公用事业民营化的讨论与尝试也激起社会的广泛兴趣。对于已经成长起来庞大的私人资本而言,公用事业民营化或许又是一次改革的尝试,或许它又意味着新财富积累,作为社会公众,该如何看待这个尝试,同时改革中的行政管理又该如何冷静地对待这个新的尝试呢?

    历史演变

    简单地回顾一下公用事业民营化的历史。1874年,社会主义者德帕普在他起草公共服务报告中强调,“公共服务的建立是确立某种活动具有普遍功利性,而个人主动性将转移它的目的性,在抛弃无数普通人时,社会是危险的”。

    争论的另一方则是法国无政府主义代表人物普鲁东,他在《铁路经营改革实施》一文中争辩到,“国家应该制定价格条款,将经营权下放给旨在最后把自己转化为工人企业的私营企业”。

    这场激烈的争论,在当时的欧洲显然是以维也纳市长卢艾格尔1897年的当选为终结的,作为社会党的政治家,他是世界历史上第一个把社会党的纲领付诸于实践并没收煤气公司、电力公司和电车公司归公共所有的政治家。

    如果说在公共事业“私营”与“公营”的第一轮回合中,是以放任自由主义私营经济的社会认可失败而写完第一章的话,而100年后的1973年,显然又是一个明显的转折点。

    这个转折点的开始是以人们对“福利国家”失败的检讨为开端的,它不仅在社会思想上结束了“政府是进步的事业”这样一个普遍的认识,同时英国撒切尔与法国希拉克的私有化运动也在政府退出经济上提供了实践的样板。

    另一种私有化形式在美国发展则更加迅猛,圣保罗市通过竞争投标、让私人承包接管公共服务事业,在几年内成为一个潮流,蔓延到世界各地,而促成这个戏剧性的变革。

    价值评判

    如果说历史的争论与实践仅仅为我们提供了一个判断框架的话,那么在社会思想哲学与经济思潮演化剧烈的今天,我们又该如何认识与判断公共事业的本质与方向呢?

    一般说来,我们将政府必须提供的服务确认为公共服务的前提,是在于这种服务为社会大众所享有,在经济学上它被看成是非竞争性消费与非排它性消费,由于政府具有承担公共服务与公共物品问题的巨大优势,因此,在理想上由政府提供公共服务是无可厚非的,而在实践上对于这种形式的最大批评,并不在于它的目的性,而在于它的效率性与能力。

    相反,私人力量介人公共服务一开始就被广泛地质疑它的目的性,“无利不起早”甚至在根本上体现了私人资本对资本增值的愿望,而在民主社会,私人经济控制公共事业也还被看成是对政治公平程序的一个有可能的危害。所以效率与公平就成了公共事业经营形式的本质争论焦点。

    假如说,我们以改革政府,提高效率为出发点,赞同普鲁东的观点,即政府制定法律、管制条例引进私人资本介入公共服务事业,将公共事业纳入市场经济框架,而其基本假设是否存在呢?

    超产权理论的经济学研究已经给了我们最好的回答,英国经济学家马丁与帕克在对英国各类企业私有化后的经营绩效进行了广泛综合比较研究后发现,在竞争比较充分的市场上,企业私有化后的平均效益提高显著,而垄断市场上,企业私有化后平均效益不明显,相反像伦敦铁路还出现了服务水平下降。

    因此,在私有企业效率比国有企业效率高,这个简单的判断不被实证研究接受的事实下,我们已经找到了公共事业民营化的基本边界,即公共事业的产业如果是可以被充分竞争的,那么我们可以承认它的效率会产生作用;如果公共事业的产业是垄断的,那么私人资本同样会“坐地收租”,在产生排它性垄断收益的同时,还有可能获得高于社会平均利润的权力许可收益。

    改革框架

    综上所述,我们认为,尽管在世界范围内,新的公共管理思想在批评公共服务官僚制供给方式的低效率时,强调了引进企业化管理模式来提供公共服务,如契约服务、公共服务市场化等。但中国目前的公共服务市场结构看,最大的问题与危险就是垄断经营带来的效率低下。

    在不打破垄断经营的前提下,试图以改革产权的方式,或者以特许方式让私人资本来介入公共服务,虽然在表面上迎合了改革的潮流,但如果我们没有注意垄断对公共利益的侵害,那么我们既可能创造新的权钱交易空间与市场,同时还可能因此而扩大两级分化,妨碍竞争创造财富的积极价值观的培养。这样的公共事业民营化道路的危险与盲目,不仅违背了2004年世界发展报告《为穷人提供服务》的主旨,公民作为委托人的话语权,也还有可能受到市场结构的制约,而被天然合理地藐视。

    因此,为什么要提供公共服务?由谁来提供公共服务?尽管在人类思想认识的不同阶段,产生了多样性选择,但就公共管理改革的新框架看,激励、责任、制度、选择、话语、竞争等基本价值倾向在今天已经具有十分重要的意义。

    在中国市场经济的道路上,我们必须牢记与始终坚持的绝大多数人的公共福利最大化,反之以集团利益、少数私人资本为利益出发点,抛弃市场竞争原则,建立在垄断条件下的公共事业民营化,不仅得不到社会基本价值观的质疑,同时它还有将我们引向腐败的“官僚垄断资本”市场经济的危险。

    (作者为华东师大亚欧研究中心研究员) 

    《国际金融报》 (2003年04月30日第四版) 


(责任编辑:孙娟)
  
 
 
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