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2004年 第七期


挂哪块牌子更好?

文/苏杨


  年初,在第32届国际地质科学联合会上,联合国教科文组织专家评审团在世界范围内选出首批共28处世界地质公园,我国有张家界、黄山、石林、丹霞山等8处入选。入选各地大张旗鼓地宣传--张家界是我国牌子最多的景区,黄山是全球拥有世界自然遗产、世界文化遗产和世界地质公园三块世界级牌子的惟一景区。

  我国地大物博,无论自然宝库还是景观资源都数不胜数,因此才分门别类有了自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园四种分类。这四个队,哪个都有严格的标准,都有自己特征鲜明的要求,在哪个队要排上号都不是易事。但奇怪的是,有的地方就能齐头并进,一地两牌不稀罕,四面出击也不乏其主。例如九寨沟身兼国家级自然保护区、风景名胜区、森林公园三块牌子,张家界在不大的范围内更是集森林公园、自然保护区、地质公园、风景名胜区四块国家级牌子和世界自然遗产、世界地质公园两块世界级牌子于一体。这种一女多嫁的事,要是搁到个人头上,即便不是大逆不道,也不足为人所道。但目前这种事却大行其道,不得不让人深思其中的"道道"。        
  我国受保护的各类自然和文化资源大多采取属地管理。从地方的角度看,挂牌子当然是为了避免师出无名的尴尬。大家争相挂牌子,上级别,主要还是看中了其后的拨款机制、项目机制等带来的直接经济效益和知名度、显示度提高后带来的无形资产等间接经济效益。自然保护区可以争取国家投资和贷款,风景名胜区可以开展旅游,森林公园可以进行综合开发,这都是有经济效益的事,因此只要能沾上边,同一块区域难免重叠设置自然保护区、风景名胜区,森林公园、地质公园等,实际上是想将方方面面的可利用资源一网打尽。由于在这四类管理体系中我国最先组织起来的是自然保护区,而自然保护区对商业开发的管理是最严格的,许多自然保护区为了不被政策限制,利用几块牌子的评审体系资源要求上的共同点和开发限制上的不同点,再挂一块牌子,就能两手抓,两边都抓钱。这种"一地两用"不仅引起了管理目标的混乱和不同管理部门间的冲突,也给地方故意混淆二者管理界限、无序开发留下了突破口。有些地方甚至在地方领导的"统筹"下遇什么事打什么牌子,以致对保护区的违规开发事件近年来屡见不鲜。其他几类保护地的管理尽管对经济开发的限制和要求有所不同,也出现了有法不依、执法不严的现象,最近最著名的就是张家界天梯复活和都江堰上游的大坝建设。这也难怪,为抓钱抓来的牌子后并没有真正通上法律的高压电。何况牌子多了,不知按该个管,开发可钻的漏洞也就多了。
  这种现象的出现不能只归咎于地方的功利心,也与不切实际的保护目标和传统的保护思路有关。这四类保护资源中,目前数量最多、面积最大、要求相对最严的是自然保护区。我国对自然保护区的传统保护思路是严格保护,保护区建设和管理采取的方针是"早划多划、先划后建、抢救为主、逐步完善",因此我国需要严格保护的保护区比例全球第一,保护区发展的速度全球第一,保护区所占国土面积比例已经超过许多发达国家。而实际上我国国力并不足,因此我国保护区的单位面积投资全球倒数第一。由于做力不能及的事,保护区的先划后建和只为在数量上完成计划的做法形成了这样的现实:划了也就划了,该怎么开发还是怎么开发,多的这块牌子想用时才用。例如新疆喀纳斯自然保护区在升格为国家级后,仍然要以地方为衣食父母,仍然奈何不了布尔津县政府的旅游开发行动。地方政府为了便于开发,一方面仍然保留保护区的牌子以便申请经费,一方面又在争挂风景名胜区的牌子以便旅游开发。对这种财迷心窍的地方政府来说,在经济效益面前一切保护的牌子都是纸老虎。这种情况实际上在新疆天池保护区早就出现过。只注重挂牌子,最后的结果很可能是"批而不建、建而不管、管而不力"。所以,尽管我国的保护区的发展速度遥遥领先,面积比例超过多数发达国家,事实上这些数字与教育系统"两基"的普及率、环保系统淮河的"零点行动"达标率一样,都借鉴了游击战的精华:虚实结合,自然遗产即便挂上保护区的牌子也没有得到应有的保护。其实,一方面我国没有这么大的财力严格保护这么多的保护区,另一方面,也无这样的必要。据WCMA(世界保护监测中心)1999年普查后公布的数据,我国需要严格保护的保护区仅占总数的7%,这意味着有很多保护区其实不应该挂保护区的牌子,挂上别的牌子、享受别的政策可能更合乎经济社会的发展需要。我国这种日进千里的保护区的数量增加,其实不如分清楚了,哪些是需要由国家来买单的,哪些是可以让商人来发财地方来发展的。
  牌子的事情就是"名正"的事情。一个人取两个笔名,在专业会议上都难免名不正言不顺。同样的道理,多挂几个不当的牌子,难免会头痛医脚,耽误真正该保护的保护区。在财力不够的情况下,有进有退,把有限的经费用到有限的需要严格保护的保护区提高管理水平上,让该保护的得到保护,其余的可以发挥市场机制的能动性,在发展中保护。
  与其乱挂牌,不如逐个甄别,把能吹竽的养起来,让充数的到市场上去大显身手,以免辜负了我国的地大物博和牌子众多。 


    《绿色家园》 (2004年 第七期)


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