本刊记者 曾金胜
    改变食之者众、生之者寡的农村现状，走向“小政府，大社会”，无疑是大势所趋。然而在乡镇撤并的实际操作中，人员安置及债务成为两大难题。
    面对进展缓慢的乡镇撤并工作，广东省再次吹响强力推进乡镇撤并的号角。广东省委书记张德江批示：乡镇撤并工作要继续加大力度，争取今年完成15%的目标任务
    在今年的“两会”上，国务院总理温家宝在记者招待会上提到，中国农村的政权是“食之者众，生之者寡”。这指的是目前乡镇数量过多、内设机构庞杂、干部严重超编，“大政府、小社会”的结构令农民不堪负荷。 
    三农问题重中之重，乡镇撤并无疑是问题的关键一环。改变食之者众、生之者寡的农村现状，走向“小政府，大社会”，是大势所趋。
    农村普遍现象：“麻雀乡镇”
    “农村集体经济在当前市场经济条件下，有的已不行了……农村经济基础承受不了庞大的上层建筑。”去年3月，时任广东省委书记的李长春谈及乡镇撤并时如是说。
    乡镇数量过多、内设机构庞杂和干部严重超编，在我国广大的农村是一个十分普遍的问题。“上头千条线，下面一根针”，这是对乡镇党委、政府职能的形象描述。一种“大政府、小社会”的结构，除了徒然增加政府运转的成本，并直接转化为农民过重的负担外，却未能对农村进行有效的管理。
    广东省惠州市博罗县的蓝田镇可谓“大政府、小社会”的麻雀镇典型。该镇人口不到6500人，人年均收入只有3200元。而镇政府工作人员就有60多个，其中正式编制32个，其余为超编人员和临时工。当地没有工厂，该镇每年财政收入只有8万元，但维持镇政府正常运作的开支每年却超过60万元，也就是说，镇政府开支中有52万元要通过借债或者卖地来解决。加上下面的4个村、1个居委会，农民的负担可想而知。
    有专家分析说，从表面上看，行政机构的设置过多过滥，似乎是加强了地方或基层政权建设，但是往往造成与其它重要的社会组织如经济、文化等组织之间关系的失衡，出现“大政府、小社会”这样一种畸型的发展局面。这种局面不仅给政府自身带来沉重的财政负担，而且极大地阻碍了当地生产力的发展，造成政治和经济之间的关系不相适应。政府和其它社会组织之间关系的失衡达到了极限，因而引起一系列复杂而深刻的社会矛盾。时下凸现出来的农民负担过重的问题，即是这一系列矛盾的剧烈反应。　
    改革的突破口之一，就是对部分乡镇行政区划进行调整，即乡镇撤并。于是，一场以调整乡镇行政区划为突破口的乡村体制改革在全国范围内展开。1999年起，安徽、湖南、江苏、江西等省陆续进行撤乡并镇；2002年下半年起，福建省乡镇撤并试点工作在各地陆续铺开。尽管多年来有的省市已经完成乡镇撤并，但由于各地情况不同，乡镇撤并的进度也不一样。诸如江西省会城市南昌，今年7月，由原来的101个乡镇撤并为80个，撤并率为20．8％，撤乡并镇工作基本完成。而在珠三角发达城市，这项工作仍在紧锣密鼓进行中，有的发达城市如深圳甚至计划撤销所有乡镇。但是目前的进展状况却不容乐观。
    广东乡镇撤并：正在进行时
    今年4月，广东省委书记张德江批示：乡镇撤并工作要继续加大力度，争取今年完成15%的目标任务。随后，广东省调整乡镇行政区划工作领导小组办公室的内部明电《关于加大乡镇撤并工作力度的通知》传到各市，要求各地坚决完成任务。这意味着广东乡镇撤并工作进入一个新阶段，无论发达的珠三角还是欠发达的粤西、粤东，谁也无法置身事外。
    这一决定的背景是，从2001年下半年起就已展开的广东省乡镇行政区划调整进展并不理想。 2001年，根据原省委书记李长春、原省长卢瑞华的指示精神，广东省民政厅根据对全省乡镇现状的调查结果，提出了撤并15%乡镇的方案。同年8月，广东省委下发了9号文件《关于调整我省乡镇行政区划的通知》，按照规定标准应撤并的“麻雀乡镇”达238个。当时提出的要求是到去年底全省撤并15%左右。然而，到去年底撤销的还不到10%；截至今年6月25日，全省上报撤并的只有188个，撤并比例只有11.7%。
    据统计，广东省原有乡镇1588个，平均人口3.8万人，其中3万人以下的乡镇有754个，占全省乡镇总数的47.5%，有153个乡镇的人口不足1万人。由于规模小、布局不合理，既影响了城市化进程，阻碍了乡镇经济发展，也加大了行政管理成本，增加了农民负担。    
    总体看，广东省撤并工作的进度极不平衡。广州、珠海、江门、惠州、清远、韶关等市已经完成了撤并任务；粤西三市共有乡镇254个，按比例应该撤并40个乡镇，但到今年6月份只撤了5个，撤并比例只有2.5%。        
    “阻力主要来自县、乡镇一级。县一级认为撤并比较麻烦，人员不好安排，还有债权债务问题，都不愿意揽这个事情。乡镇干部也不愿意撤。”广东省民政部门负责人解释。按平均一个乡镇政府100个人来算，撤并238个乡镇涉及到的乡镇干部达到2万多人。穷的地方，乡镇干部没有出路是最大的问题，另外债权债务很难承担，有些乡镇撤并了，上千万元的债务由谁来承担？因此，很多市都是能不撤就不撤。
    乡镇干部如何安置？镇政府债权债务怎么处理？这两个问题成为乡镇撤并共同的难点。    
    广东省已撤销的乡镇达到131个，农村（农民）已开始从中受益。但与乡镇撤销比例达到30％的浙江、江苏等进度较快的省份相比，广东的差距还很明显；另一方面，2001年下半年的乡镇区划调整中关于乡镇撤并15％的计划很显然还没有完成。针对这种情况，广东省委、省政府对于今年达不到乡镇撤并比例的地区，将采取暂停财政转移支付的措施，以保证乡镇撤并计划顺利完成。
    乡镇集聚：暗合城市化“脉搏”
    乡镇撤并的目的，一是精简机构，减少乡镇行政人员和开支，为农民减负；二是加快城市化进程。对于落后地区来说，主要是为农民减负；而对于珠三角发达城市来说，是推进农村城市化、产业化。　    在不久前，广东省正式启动了“珠三角城市群规划”。该规划通过强化珠三角地区城市群的协调，实现城市群之间的整合互补与错位共享，重构区域竞争力，以寻求新一轮发展路径。很显然，在城市群规划中，对乡镇进行合理区划是一个不可或缺的“基础工程”。过多的“麻雀乡镇”所导致的资源浪费现象，以及一种“大政府、小社会”的畸形结构对行政权力的异化，对城市群的整体规划来说必然有害无益。而乡镇撤并后资源相对集聚的优势，以及地方行政资源的集中和行政权力的统一，却无疑能使城市群之间的联动更为有效。    
    因此，出于减轻农民负担和加快城市化的不同考虑，广东各地的撤并模式也异域殊途。大镇并小镇，撤镇设街道。在实际的撤并过程中，广州、珠海这样的珠三角发达城市更多的是采取撤镇设街道的方式；而其他地方主要是大镇并小镇。结合推进城市化的建设，广州撤的基本上是城乡结合部的镇。
    毫无疑问，乡镇撤并工作早一日完成，农业、农村经济和农民就能早一日受益。因此，早日实现乡镇撤并工作目标，对于农民减负意义十分重大。而除此之外，由于乡镇撤并必将使地方有限的财力集中在数量不多的几个中心城镇，使中心城镇实现集聚效应，势必有利于带动周边地区的经济发展，促进地方经济的统一协调发展。从这点来说，乡镇撤并工作，其实也正暗合于地方经济长远发展的“脉搏”。
    世界潮流：“小政府，大社会”
    乡镇撤并，对广大农村来说，这是优化乡镇布局，发展乡镇经济，加快城镇化进程的必由之路。 
    从农村税费改革的角度来说，农村税改最终能否成功，关键取决于乡镇撤并，切实转变乡镇政府职能等配套改革。
    国民经济和社会发展十五计划纲要提出：全面推行农村税费改革，转变乡镇政府职能，适当撤并乡镇，精简乡镇机构和人员，减少村组干部补贴人数，切实减轻农民负担。作为十五年计划的一项重要目标，乡镇撤并的实施，无疑将有利于减轻农民负担，解决“三农”问题。　
    当然也有学者认为，从现象来看，乡镇机构膨胀、人浮于事，使得农民负担加重。但是导致农民负担重的本质是有些乡镇政府滥用职权，对农民乱收费、乱罚款。因此要深究农民负担重的深层次原因。如果不解决部门立法、部门收费，地方巧立名目，供其挥霍的问题，那么即使精简机构了，人员少了，依然要加重农民负担。而且不解决这些深层次问题，乡镇政府的精简机构也不可能真正落实。
    姑妄听之，然而不管前路多么崎岖，作为减轻农民负担、解决“三农”问题的关键一环，乡镇撤并势在必行。
    有专家说，“小政府，大社会”已经成为一种世界潮流，是世界上许多发达国家采用的一种成功的管理模式，要彻底地进行行政机构改革，可以说走“小政府，大社会”的道路是一种必然。