我国是个人多地少的农业大国，农业人口众多，保护耕地是国情、民情的必然要求。中国政府高层从国家战略安全的高度重视耕地保护，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》再次提出：“实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。”
　　粮食为什么涨价？
　　2003年秋，多年波澜不惊的中国粮食市场相继传出异乎寻常的信号：长期低迷的粮食价格突然上涨，小麦、玉米、水稻等主要粮食品种的价格都在短期内走高。据报道，10月16—19日，我国主产区小麦价格平均涨幅为40元/吨～80元/吨，其中小麦大省河南由每吨1020—1120元涨至1090—1120元，黑
　　龙江小麦每吨收购价比上年同期上涨30％；与此同时，玉米价格出现反季节性
　　上调，华北地区同比每吨上涨80元—
　　120元；而在安徽省，油菜籽和水稻收购
　　价格比上年同期分别上涨了20％和10％。粮食涨价拉动面粉、大米、食用油、
　　饲料等价格上扬。国家统计局提供的数据显示，9月份食品价格上涨势头明显，当月鲜菜价格上涨了12％，油类价格上涨了7.7％，肉禽及其制品价格上涨了5.1％。专家说，短期内农产品价格如此
　　大面积上涨，是自1997年以来的第一次。粮价的上扬引起社会各界的高度关注，成了一个众说纷纭的敏感话题。粮食为什么会涨价？这种涨价趋势是一次性的还是要持续上涨？数字显示，2000年我国粮食播种面积为16.07亿亩，比上年调减9000万亩，粮食总产量为4620亿公斤，比上年减少460亿公斤；2001年粮食播种面积为15.7亿多亩，比上年减少3500万亩，粮食总产量为4526亿公斤，比上年减少约100亿公斤；2002年粮食播种面积为15.95亿亩，粮食总产量为4571亿公斤，面积和产量虽比上年略有增加，但增幅很小。这些都说明，国内粮食连年减产是导致粮价上涨的主要原因，而粮食减产是由于播种面积大幅度减少造成的。粮价上扬的信号，将人们的目光直接引向广袤的正在被蚕食的土地。
　　耕地在流失！
　　我国是个人多地少的农业大国，农业人口众多，保护耕地是国情、民情的必然要求。1992年、1993年我国出现了改革开放后的第一次大的建设高潮，引发了强烈的用地需求，全国普遍形成开发区热、房地产热，又由于农业经济结构调整和非农产业建设用地、城镇规模的扩张，耕地开始大幅度减少，仅在1996年至2002年，我国耕地就年均净减少1027万亩，而这一时期我国却年均增加1000万人。资料显示，1997—2000年，
　　中国耕地面积平均每年净减675万亩，其中1998年净减391.5万亩，1999年净减654.9万亩，2000年净减近1500万亩，2002年净减2529.3万亩，呈逐年上涨之势。经济快速增长，人口增长，工业化、城市化的发展，不可避免地会占用一些耕地。但令人担忧的是，现在耕地的大量占用并不是必不可免的。开发区是各地发展中津津乐道的话题，也是土地流失的重要渠道之一。据国土资源部初步统计，全国已有各类开发区3837家，规划面积3.6万平方公里，超过了现有
　　城镇建设用地总量，其中有相当一部分属于未批先用、非法占用。据10个省、市的统计，在458.1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地达到314.6万亩，占68.7％。大量被圈占的耕地并没有真正开发，有多达43％的耕地被长期闲置、撂荒。数量众多、面积惊人的开发区，占用的耕地量不容小视。笔者手里有几个地方整顿开发区的情况，开发区过多过滥可见一斑。重庆市撤销了50多个开发区，海南省撤销了67个。而全国人均耕地最少的浙江省有742个开发区，规划面积4000多平方公里，相当于全省现有城市和建制镇面积的3.6倍。另一个大规模占地的就是大学城。近年来，各地热衷于开发大学城，用地一个比一个多。陕西的西部大学城占地400公顷；山东菏泽大学文化城占地466.67公顷；南京宣布投入50亿元巨资，打造全国最大的仙林大学城，其规划面积达70平方公里，相当于目前26个北京大学的面积。据调查，已经批准和正在申请的大学城用地，绝大部分为耕地，征地数量巨大。辽宁的大学城用地543.4公顷，大多来源于征地；浙江的5个大学城规划用地面积2240公顷，其中70％以上为耕地。随意
　　占用土地导致土地面积持续不断减少的势头当前仍然没有得到完全遏止。今后相当长一段时间，我国人增地减的趋势难以逆转。我国耕地本来就不多，农业还要靠天吃饭，如果不把不合理和违法占用耕地的势头遏制住，我国的人地矛盾将会越来越尖锐，并由此引发一系列经济和社会问题。用最严厉的手段，最严格的措施来遏止土地的流失已成为政府迫在眉睫的重要工作。
　　中国人自己能养活自己！
　　1994年美国世界观察研究所所长布朗发表了《谁来养活中国》等一系列关于中国粮食问题的文章、著作，对中国未来的粮食供求作了非常悲观的预测，引发了中国政府、学者及国际社会对于中国粮食问题的极大关注。中国政府声明不同意布朗的分析，认为中国靠自己的能力能够解决自己的吃饭问题，不会危及世界。尽管如此，耕地保护无疑引起了当时中国政府高层空前的重视，并将耕地保护上升到国家战略安全的高度来考虑。1997年、1998年我国连续两年冻结非农建设占用耕地，体现了中央以最严格的措施管理土地、保护耕地的坚强决心。此后制定的一系列有关土地的政策都是围绕耕地保护而开展的，《土地管理法》的修编和全国土地总体规划的编制基本上都是以耕地保护为核心而展开。
　　党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》再次指出：“实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。”在2003年10月28日召开的“全国农业和粮食工
　　作会议”上，温家宝总理神色庄重地再次重申了这一原则。这实际上是代表政府向全国人民作出的庄严的承诺。“最严格”是与国外土地管理制度和国内不同历史时期的土地管理制度相比较而言的，最严格的耕地保护制度指的是在耕地的调查、评价、规划、保护和合理利用等每一个环节都有一套完整的、符合经济发展和资源管理基本理念的完整规定。具体应包括四个方面：健全耕地管理法律体系；加强耕地转用审批；强化耕地使用监督；加强宏观调控和政策引导。当前该项制度执行效果不理想的主要原因是由我们现在所处的特定历史条件所决定的，具体来讲，既有制度上的缺陷，但更多的是执行上出了问题。利益驱动是造成无视法纪、有法不依、执法不严、违法不究的根本原因。
　　土地，你认识它吗？
　　或许是天天面对无言的土地而造成对它的漠视，或许是粮食价格的上扬又使得我们认真思考土地的价值。“土地是财富之母”，对于我国这样一个人口大国和农业大国，耕地还在社会、生态和精神等领域发挥着重要作用：首先，在我们的社会生活中，耕地具有基础性的经济价值。据测算，耕地提供人类88％的食物以及其他生活必需品，95％以上的肉、蛋、奶是由耕地提供的产品转化而来的，以农产品为原料的加工业产值占到轻工业产值的50％—60％。耕地直接或间接为农民提供了40％—60％的经济收入和60％－80％的生活必需品。由此可见耕地
　　在我国农业乃至整个国民经济和社会发展中有着不可替代的基础性作用。其次，耕地具有重要的社会价值。“民以食为天，地为粮之本”，耕地是粮食生产的载体，是粮食安全的根本保障。“为政之要，首在足食”，这是历代治国安邦的经验。
　　在农业科技还没有重大突破的情况下，必须要有稳定的一定数量和质量的耕地作保障，以稳定和提高粮食生产能力，保证国家粮食安全。我国有13亿人口，其中65％生活在农村，耕地还担负着农民的就业、养老和发展问题，承担着农民的基本生存保障功能，因此，耕地是农民稳定、农村发展的重要基础，也是农业发展的重要基础。而农业的稳定则是国家物价持续稳定的重要前提，进而促进了全社会的稳定。第三，从某种意义上说，土地具有精神价值。耕耘、收获，既是农民的物质需要，也是农民的精神寄托。马克思认为，未来社会劳动会成为第一需要，而不是谋生的手段。土地不仅是农民的“泥饭碗”，而且在耕地上耕耘、劳作，寄托着千百万农民的幸福追求和劳动创造。“万物土中
　　生”，人类在耕作中不断进行着实践和创新，延续和创造着人类的文明。从某种意义上说，耕地是人类物质文明和精神文明的来源，是人类的出发点和归宿。
　　保护我们的耕地！
　　树立耕地保护战略观。耕地保护事关国家粮食安全和社会稳定，尽管现在的各类战略研究很多，但真正将耕地纳入国家发展全局考虑的综合研究还不多。因为耕地保护工作没有纳入社会整体规划，致使耕地保护指导思想经常摇摆不定；耕地资源消费战略不明朗，对社会各类用地方式和规模缺乏应有的调控和评价，致使耕地保护工作对社会经济发展的反应滞后，缺乏整体性应对策略。
　　强化耕地资源资产观。耕地资源是一种重要的资产。随着大规模的耕地资源利用，耕地资源稀缺性日益凸现。耕地既是资源，又是重要的资产，资源很珍贵，资产要珍惜。实行耕地资源资产化管理不仅是一种管理观念和管理方式的变化，而且涉及整个资源管理体制的变化和制度变迁；资产化管理造成强烈的激励机制和约束机制，促使人们节约耕地，合理利用耕地，努力提高耕地资源的使用效率，有效地改变了人们利用耕地的
　　行为规则；资产化管理要求培育发达的资源市场体系，通过公平、公正、公开的市场竞争，实现耕地资源的优化配置，要求运用经济手段调节耕地资源的开发和利用，因而能有效地克服单纯以行政方式管理资源的弊病，大大加强了对耕地资源的管理，提高了整个社会的福利水平。
　　坚持耕地有效需求观。当前耕地保护工作的主角是政府，耕地保护很大程度上是政府的一厢情愿，农民缺乏耕地保护的基本动力。究其原因，除了耕地产权结构设置不合理，没有赋予农民基本的财产权保障外，更多的是农业比较利益太低，农民缺乏对耕地的基本有效需求，导致耕地资源被弃荒和其他不合理利用。要在保障粮食综合生产能力的前提下，允许一定程度的农业结构调整，允许农用地流转，以增加农业生产的比较利益，使耕地成为农民的真正资产，能获取一定的收益，从而形成自发的保护耕地的内在动力。
　　引入耕地征用市场观。对耕地保护影响最大的问题是农用地的转用。由于征地制度改革滞后，对农民集体土地征用补偿采取的还是原来计划经济下的以土地衍生物价值（土地产出）补偿的方式，标准很低，造成农民长期生活缺乏基本保障。征用后的土地出让采用的则完全是市场经济方式，造成了征用补偿和土地出让收益之间的巨大利差。在利益驱动下，很多地方政府置耕地保护责任于不顾，大量乱征滥用耕地，以至造成严重的社会问题。因此，必须尽快制定农民分享出让收益的办法，如在土地出让收益中切出一定的比例，用于失地失业农民的社会保障支出。
　　革新耕地资源责任观。实行最严格的土地管理制度的出发点不是阻碍经济社会的发展，而是为了更好地为可持续发展服务，因此不能站在经济社会发展的对立面去谈实施最严格的耕地保护制度；最严格的土地管理制度不是管死土地资源，而是要管好、用活土地资源，建立规范的土地市场，盘活土地资产，节约利用，高效利用土地资源；实行最严格的土地制度不是国土资源部一家的事，是关系到国民经济各行业、社会各个阶层、国家政府各个部门的大事，必须全民总动员；最严格的土地制度的实施范畴不应局限于国土资源部职责范围内的土地资源，要将草原、湿地、林地等资源通盘考虑。要建立耕地保护地方行政首长负责制，既要将数量保护纳入到对行政首长的责任考核中，又要拓宽考核范围，将耕地质量和耕地环境等可持续发展指标纳入到首长责任考核中去。


    《人民论坛》 (2004年 第一期)