行政许可法的出台与实施，标志着行政审批制度这个传统计划经济体制的最后一个堡垒已被攻破。

　　《中华人民共和国行政许可法》的颁布和实施，不仅是我国近几年市场取向的行政审批制度改革的一种延续和升华，也是我国政府对经济全球化背景下全球性公共行政改革的一种借鉴和回应，更是我国政府全面覆行加入WTO承诺的一个重要举措。行政许可法全文共八章八十三条，无论是在价值取向、模式设计还是制度创新上，均对传统的行政审批制度进行了根本的突破和彻底的改革，体现了政府职能的深刻转变和市场价值的全面回归，因而必将对我国政府管理模式产生探远的影响。

　　在传统的行政管理模式中，行政审批所具有的实现经济调节与社会管理、控制经济与社会风险、减少行政违法行为等行政目标的功能被片面地夸大。因此，行政审批无处不在，阻碍着政府职能的转变。行政许可法围绕着有效解决过多、过滥的行政许可这个问题，从立法宗旨到制度安排、从基本原则的确立到行为模式的设定、从实体到程序，在不同层面、以不同方式演绎放松规制、规范许可、兼顾公益与私益、保障公平竞争、提高行政效率、优化资源配置这一共同主题。它的全面实施，必将全方位、多层次地推动行政管理体制改革和政府职能转变。

　　为重构政府与市场、社会的关系，推动政府职能转变提供了制度保障

　　行政许可法的出台与实施，标志着行政审批制度这个传统计划经济体制的最后一个堡垒已被攻破。该法的一个显著特点就是改变了政府与市场、社会关系的传统逻辑，明确地将政府职能的定位逻辑从“先政府、后社会、再市场”，扭转为“先市场、后社会、再政府”，规定行政许可的设定主要针对直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护，以及直接关系人身健康、生命财产安全、公共资源配置等事项。大凡公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，可以不设定行政许可。这就大幅度撤除或降低了个人与组织从事经济活动和社会活动的门槛，为市场机制和社会自律机制的迅速成长并充分发挥作用提供了制度保障，从而使得政府与市场、社会的关系焕然一新．

　　为全面深化行政管理体制改革提供了新的动力

　　行政许可法的颁布实施，为全面深化行政管理体制改革提供了新的动力，它主要从三个方面加速推进行政管理体制改革朝着精简、统一、效能的方向深入：

　　一是该法严格限定行政许可的设定范围，大幅度压缩行政审批事项，大量削减政府的行政审批职能，这必然会对行政管理体制产生深刻影响，推动着行政机构与行政人员的大量精简。

　　二是减少审批部门，限制多头审批，在总结综合执法经验的基础上，规定经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，并明确规定了统一办理、联合办理、集中办理行政许可的制度，这就顺应了政府职能综合化相行政部门设置综合化、统一化的要求与趋势。

　　三是大幅度缩短行政审批期限，明确规定除可以当场作出行政许可决定外，如果法律、法规没有专门的期限撮定，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定，这就十分鲜明地体现了行政管理体制改革的效能原则。

　　为建设有限政府、服务政府、阳光政府、诚信政府、效能政府、责任政府和法治政府提供了难得的契机

　　行政许可法的实施有助于推动有限政府和服务政府的建设。首先，该法明确将行政许可的设定限制在有限和必要的范围之内，在总体上弱化经济性审批、部分弱化社会性审批的同时，强化了对涉及国家安全、公共安全和公民生命财产安全等重要社会事项的审批。其次，通过拓展公民、法人或者其他组织申请许可的渠道，规定申请人可以委托代理人提出行政许可申请，行政许可的申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出，方便了许可申请的提出。再次，取消行政许可收费，明确规定除法律、行政法规另有规定外，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用；行政机关提供行政许可申请书格式文本，也不得收费。

　　行政许可法的实施有助于推动阳光政府的建设。首先，该法规定有关行政许可的规定应当公布，未经公布的不得作为实施行政许可的依据。其次，该法规定行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限，以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本在办公场所公示；如果申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确，可靠的信息。再次，该法规定行政许可的买施过程和结果，行政机关作出的准予行政许可的决定，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，都应当公开，公众有权查阅。

　　行政许可法的实施有助于推动诚信政府的建设。行政许可法明确规定公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。行政许可法对信赖保护原则的确定，有助于确立政府信誉，保护人民群众的合法权益。

　　行政许可法的实施有助于推动效能政府的建设。行政许可法通过明确规定的行政许可申请与受理、审查与决定、听证、变更与延续等环节的行为期限，防止行政审批久拖不决，督促行政机关提高审批效率。这是我国法律第一次对行政行为运行过程中各个主要环节的具体时限加以系统和严格规定，必将对推动其他法律、法规重视行政行为的时限制度产生积极影响，从而为建设效能政府奠定坚实的法律基础。

　　行政许可法的实施有助于推动法治政府和责任政府的建设。首先，该法规定了行政审批权的设定和实施必须依据法律，行政法规、国务院的决定以及地方性法规和省级政府规章，不得与其相抵触。其次，该法确定了严格的行政许可监督检查制度，要求县级以上人民政府建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可和被许可人从事行政许可各项活动的监督检查，并对行政机关及其工作人员违法或滥用职权审批的法律责任作了十分严格、明确和具体的规定。再次，该法进一步完善了公民权利救济制度，规定公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可享有陈述权、申辩权；对其合法权益因行政机关违法或滥用职权实施行政许可受到损害的有申请行政复议权、提起行政诉讼权、要求国家赔偿权。

　　对行政执法重心、执法主体、执法方式和执法理念产生深刻影响

　　从行政执法过程看，该法的实施将会推动执法重心从事前审批向事中监管和事后责任追究转变。

　　由于行政审批的实质是通过事前审批抬高企业组织进入或退出市场的门槛，因此对行政审批的过分依赖甚至迷信，必然会导致对事中监管和事后责任追究的轻视或忽视，形成一种以行政审批为重心的行政管理模式。这种行政管理模式的致命缺陷在于，它是以牺牲个人和组织的公平竞争机会、过分限制其行动自由、压制个体活力的进发作为代价的，因而不符合市场经济的价值取向。行政许可法通过严格规定行政许可的设定范围来普遍放松规制，从而大范围撤除、大幅度降低了个人和组织从事社会活动与经济活动的门槛。不过，事前审批的的减少也有可能诱致行政违法行为的增多，当行政审批不再成为行政管理模式的重心时，就必然要求推动这个重心逐渐地从事前审批转移到事中的过程监管与事后的责任追究上来，以形成一种新型的行政管理模式。

　　从行政执法主体看，该法的实施将会推动行政执法主体朝着多元化方向发展，行业组织和中介机构将会在未来的公共管理实践中扮演越来越重要的角色。

　　行政许可法明确规定，凡是行业组织或者中介机构能够自律管理的，就可以不设定行政许可；对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。这些规定既“强调了效益方面的考虑，同时还提供了一种与市场及其运作模式更紧密相关的管制方式”，为培育、发展和监督行业协会或中介组织，充分发挥这些社会组织在公共治理中的积极作用提供了制度性前提，因而将有力地推动社会组织的迅速崛起。

　　从行政执法方式看，该法的实施将会淘汰重审批、重处罚，轻监督检查、轻服务引导的行政模式，推动行政执法方式朝着多样化的方向发展。

　　行政许可法的实施虽然会带来行政规制的普遍放松，但放松规制既不意味着放弃管理，更不意味着放弃服务。由于经济体制改革越深入，市场经济越发展，对行政管理秩序和行政服务质量的要求就越高，因此，这就要求在实施行政许可法的过程中，行政机关和公务员必须积极行政，更新执法方式，灵活运用各种行之有效的行政执法手段，既要严格依法审批，又要强化行政监督检查，严格行政责任追究制，同时，还要广泛运用行政指导、行政合同、行政奖励等非强制性行政行为方式，大力提高公共行政服务水平，积极、全面、有效地履行法定职责。

　　从行政执法理念和思维方式看，该法的实施将会有助于增强公务员的公民权利本位和政府责任本位的行政理念，强化“亲市场”的执法意识，提高依法行政的能力和水平。

　　由于行政许可法旨在放松以规制、规范许可，建设有限政府和服务政府，因此，该法的实施对于政府部门和公务员而言，首先是要用以“民”为本、以公民“权利”为本、以政府“责任”为本的现代行政管理理念，代替”官”本位、“权”本位、“管”本位的传统行政管理理念。其次是要尽快摆脱“管理就是审批”、“乱了就要审批”的传统思维定式，树立坚持市场取向、做到慎用审批的行政执法理念。最后是要确立严格依法行政、建设法治政府的意识，进一步提高依法行政的能力与水平。(作者为国家行政学院副院长、教授、博士生导师)

　　瞭望新闻周刊 2004年6月14日第24期