人民网 >> 社会 >> 每日说法 2003年2月17日16:14


挑战传统立法模式

特约记者 李虹历 本刊记者 晓懂

    

  2002年11月1日,中国首例由律师起草的《重庆市物业管理条理》正式实施。此举既为“全国首例”,意义远远超出了其本身的价值,在海内外引起较大反响

    刚刚过去的一年,被法学界兴奋而又亲昵地称之为“法制年”。“性贿赂”到底该不该立法?专家、学者等有关人士仍唇枪舌剑,见仁见智;象征“私权宣言”的《民法典》(草案)在世人期盼的目光中交付讨论,“千呼万唤将出台”。还有一个令人耳目一新的“亮点”:重庆市一家律师事务所受市人大委托起草了一部地方法规(草案),尽管,最后通过的法规做了“伤筋动骨”的修改,但由于此举是“全国首例”,其意义远远超过了其本身的价值,在海内外引起了较大反响。用该律师事务所主任韩德云的话说:“这是中国律师参与政治与立法的起点。”

    “要是让我来起草,肯定能出一个法规精品”

    2002年11月1日,中国首例由律师起草的地方法规《重庆市物业管理条例》正式实施。该条例的获准通过,标志着长期由法律专家承担的地方性法规起草工作,开始借助社会力量参与,也标志着我国民主与法制建设又迈出了一步。那么当初重庆市人大为何将这样一部与千家万户的日常生活密切相关的地方法规,交给一家律师事务所来起草?记者就此进行了采访。

    重庆市索通律师事务所律师韩德云是这次立法改革的关键人物之一。他于1998年被授予“重庆首届十佳律师”称号。自重庆直辖以来,他一直是重庆市人大的立法咨询委员,人大对他和他的律师所比较熟悉。这位毕业于西南政法大学和美国加州大学洛杉矶分校的律师,对一些部门起草法律中那种过于模糊、过于倾向本部门利益的做法颇为不满。他曾经对市人大的领导放言:“要是让我来起草,肯定能出一个法规精品。”

    听者有意。在法制建设方面改革一向比较大胆的重庆市人大在《立法法》实施后,也正想在立法改革上有所尝试和创新。《立法法》是鼓励“保障人民通过多种途径参与立法的”,而法律草案起草工作长期以来一律由具有官方背景的有关部门“代劳”,这种起草形式难免会带有部门利益色彩。恰好,按照重庆市的立法计划,在去年年初要起草《重庆市物业管理条例》以取代已经不适用的属于政府规章的《重庆市物业管理办法》,于是韩德云的想法被“放大”,并经过市人大法制委反映给了人大常委会的领导。所以,这个改革是不谋而合的结果。重庆市人大法制委办公室主任屠锐向记者介绍:“韩律师有这个愿望,我就反映给法制委的领导。2001年2月28日,重庆市人大法制委员会与索通律师事务所订立了《重庆市地方立法法规草案文本起草委托协议》,正式委托该所起草《重庆市物业管理条例(草案)》。但委托职业律师事务所独立起草地方法规草案,不仅在重庆,在全国也是首例。“为重庆3000万百姓创立一个制度”

    为了尽量客观、科学、公正、实用,律师们先后走访了邮政、电信、公交、规划、市政、水电气等几十家行政事业单位,调研了整个物业小区的基本情况,倾听了几十个业主的反映,接了上百个咨询电话。“立法调研和起草的过程比较顺利,因为立法技术上的工作虽然繁琐,但对我们来说并不困难。”

    立法调研是否具有广泛性和科学性?韩德云的解释是:“首先是中立。律师的特点是在立法中不代表任何一方的利益。他可以比较中立地去倾听各方的意见,加以比较和筛选,使立法更接近公平和公正。这正是我们受到委托来立法的目的之一。政府部门的立法起草总是有强化自己利益的可能和倾向。所以,有学者提出‘立法腐败’问题。”

    无论立法还是执法,本质上是一门实践性学科,而律师是法律职业中最具职业化操作的人士。因此,即使就专家立法而言,可以打个比喻,专家好比是医学理论专家,我们好比是有实践经验的执业医生,医学专家可能会知道一种病的病因和治疗方法,但要开处方动手术还是要由执业医生来做。所以,专家制定的法律通常比较原则和概念化,而我们则倾向于可操作性强一些。”

     起草完成后,索通所获得了重庆市人大的8000元立法经费。8000元是重庆市人大能够支付的最高立法经费。这8000元是个什么概念呢?就是说参与立法的12个律师每人每个月可以从一个省级的国家权力机关获得83元钱的补贴,平均每天不到3元钱。  “其实,我曾经拒绝从人大获得这8000元,我提出只要象征性地收1元钱。有与无是有差别的,但收多少就没有什么区别。”韩德云的这个话透着职业律师的味道,“你给我1元钱就是对我的尊重,说明我是独立的,受委托的,劳动成果是受尊重的。但人大说一定要给,而且要按照最高标准来给。这让我很感动。”但8000元和10万元相比,毕竟差距太大。参与了起草的律师陈昱是这样分析这个问题的:“也许12个律师在8个月时间里可以获利上百万元,但其意义却根本无法与在中国地方立法中起草一部法规的举动相比较,因为后者为重庆3000万百姓创立一个制度。这是用金钱无法衡量的。”  “中国律师在参与政治事务上有了新起点”

    如果比较一下索通所的法规草案和经重庆市人大常委会通过的即将最后实施的法规文本,可以得出“面目全非”的结论。经过三次审议和一次立法听证会采纳各方意见修改后,法规文本已经发生了很大的变化。重庆市国土资源和房屋管理局物业处处长朱希全说:“他们提交第一稿的时候,人大看了后有点着急,又让我们参与研究。我们在法规的结构、条款的设定、文字的表述上都作了很大改动。你知道吗,为了修改,我们召集了很多次座谈会,听取业主、物业管理公司以及各区行政主管部门的意见。最后形成了现在的条例,交给人大讨论。 记者很坦白地问韩德云:“这是对你们的肯定还是否定呢?”韩德云对这个问题还是愣了片刻。“我是不大满意的。”他不避讳表达自己的部分失望情绪,“但立法本身就是一个民主的过程。我不能阻止或否定对我们草案的修正。我遗憾的是在立法的后期,我们所做的就是沟通不够,没有大力去宣传我们为什么要这样写,去说服人家理解并接受我们立法的本意。我们起草时强调有前瞻性,吸收国外的精华,尽量细化加强可操作性,但很多人不理解。”

    一个有趣的现象是,律师去做立法调研的时候,以为政府部门对立法调研会比较冷淡,“但他们很热情,有时热情得简直出乎意料。有些部门甚至写来书面的东西,建议我们应该在法规中写进这样那样的内容,甚至帮助写好了相关条款!”

     揣摩热情的原因,律师们认为,还是涉及到物业管理的众多行政部门期望条例尽量能凸显自己的利益,便于自己今后行政上的方便。

    “很多政府部门的建议,我们最后都没有采纳。按照国外的经验,物业管理主要是老百姓自己的事情,你政府部门插那么多手干什么?比如我们觉得成立业主委员会以及业主委员会的运作是业主自己的事,但房管部门要求要登记和指导并把这个加进了法规。老百姓非常关注的交纳住房维修基金的内容,我们觉得有不合理的成分,本来想弱化,但政府部门却强调涉及城市公共利益和安全要强化,最后的法规也强化了这些内容。这说明政府部门还是有喜欢用法律来加强自己权力的倾向。”

    除此以外,人大里立法的行家们也有不同的声音。索通所的律师有不少是有留学背景的,比较注意在立法起草时借鉴国外以及香港、台湾地区的经验。一些委员在审议时就直接批评“条文有点西化,定得太细,章节太多,应该原则一点,结构要压缩”,还有人批评文字表述“读不懂,表达方式有问题”。

    虽然详细分析了行政部门和索通所在条例立法上的分歧和共识,重庆市国土资源和房屋管理局法规处副处长黄茂军在记者的再三追问下,也不肯直接下定语说索通所的草案失败了,相反他表述为“这是一次成功的尝试”。

     黄茂军觉认为,作为专业律师,难以抓准物业管理中的关键问题不应苛责。但他肯定,由专家、行政部门、百姓等各方都参与的这种民主化、社会化立法模式将得到更广泛地应用。韩德云则看得更远一些,他的话很简单:“你不觉得起草法律是中国律师在政治上发出自己声音的一种方式吗?中国的民主和法制建设中,律师将会通过各种途径发挥更大的作用。我们是第一次做这样的事,但决不是最后一次。中国律师在参与政治事务上,从此有了新起点。”

    《时代潮》 (2003年第二期(上))  




 
 
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