问题解答：最低生活保障制度在我国的实行
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最低生活保障制度是我国社会保障体系中的“最后一道保障网”。自1993年上海市率先建立至今已近8年，该制度执行的现状究竟如何？贫困地区是否也有这一制度？当地财政能否保证这一救济的实施？同时又是如何保证的？目前织就的这样一张“社会保障安全网”能否保障城市贫困人口脱贫？为此，中国网就上述问题专访民政部救灾救济司社会救济处王治坤处长。
中国网（以下简称中）：我国的“最低生活保障线”执行的现状如何？是否大、中城市全部都有？
王治坤处长（以下简称王）：城市居民最低生活保障制度，是按照最低生活保障线标准进行救助的新型社会救济制度，它是对我国传统社会救济制度的改革、完善和发展，是我国社会保障体系中的“最后一道保障网”。
1993年，上海市率先建立城市居民最低生活保障制度。1997年9月，国务院发出通知，要求在全国建立城市居民最低生活保障制度。到1999年底，全国667个大、中、小城市和1682个县人民政府所在地的镇（县城）已全部实施了最低生活保障制度，目前，不少地方已把最低生活保障网扩大到了所有非农业户口的居民。到2001年第一季度，全国享受最低生活保障的人数为416万人，月人均领取保障金60元左右。
中：我国低保的水平如何？高“线”是多少？低“线”又是多少？实际生活水准与“线”之间的差距是如何补齐的？在“线”下的人中间是有区别的，在具体发放救济时又是如何具体操作的？各地区之间也是千差万别的，各地又是如何切实执行的？
王：最低生活保障作为一项在全国实施的制度，在基本原则、实施范围、资金来源、管理体制等方面必须要有统一的要求，但由于我国东西部差异较大，大中小城市的消费水平也不一样，因此，中央只能确定制定最低生活保障标准的原则，具体标准由各地根据当地实际情况自行确定。根据1999年10月1日开始实施的《城市居民最低生活保障条例》规定，城市居民最低生活保障标准，由市、县人民政府民政部门会同当地财政、统计、物价等部门，“按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。”由此看出，城市居民最低生活保障作为社会保障体系中的“最后一道安全网”，其保障水平是以维持城市居民基本生活为原则，在整个社会保障体系中其标准也是最低的。
目前，全国各市、县的保障标准有很大差异，就是一个省或自治区内的各市、县标准也不一样。从整体上看，北京、上海和广东省保障标准较高，标准最高的是深圳市319元；标准较低的省份有贵州、江西和内蒙古等，标准最低的是贵州省的黔西县，标准为78元。
36中心城市（城区）保障标准
（单位：元/人、月）
城市 标准 城市 标准
北京 280 广州 300
天津 241 南宁 183
石家庄 182 海口 221
太原 156 成都 156
呼和浩特 143 重庆 169
沈阳 195 贵阳 156
长春 169 昆明 182
哈尔滨 200 拉萨 170
上海 280 西安 156
南京 180 兰州 156
杭州 220 西宁 155
合肥 169 银川 160
福州 200－220 乌鲁木齐 156
南昌 143 深圳 319
济南 208 厦门 265－315
郑州 169 宁波 215
武汉 195 青岛 200
长沙 200 大连 221
一个家庭能否领取最低生活保障金，主要是看其家庭成员人均收入是否低于当地规定的最低生活保障线标准，同时也要看其家庭实际生活水平是否明显高于当地一般生活水平。
在实际工作中，有些城市是按照家庭人数多少确定保障标准的，1人户家庭保障线标准最高，2人户家庭次之，3人以上户家庭最低，如福州、厦门等市；还有一些地方在使用统一标准的同时,对无依无靠的孤寡老人，保障标准则要上浮20％，如广州、大连等市。
保障金是根据家庭人均收入与当地最低生活保障线标准的差额，以家庭为单位发放的。如一个3口之家，家庭月人均收入170元，当地最低生活保障标准200元，那么该家庭每月应领取保障金为90元。当然，对没有任何收入者，如无依无靠的孤寡老人等，则按照保障标准全额发放保障金。
另外，部分地方在给保障对象发放最低生活保障金的同时，还对保障对象发放一些实物，如北京市每月在按照280元标准进行最低生活保障的同时，每月还要发给保障对象价值40元的“粮油帮困卡”，保障对象持卡可在指定粮店领取粮油。
中：我国贫困地区是否也有“最低生活保障线”？当地财政能否保证这一救济的实施？同时又是如何保证的？
王：如前所述，我国所有城市和县城，包括贫困地区的城市的县城，均已实施了城市居民最低生活保障制度。在实施这一制度过程中，贫困地区，尤其是财政困难地区遇到了一些实际困难，特别是资金方面的困难，这些地方仅靠当地财力，很难实现保障的全覆盖。目前，这些地方一方面正在按照中央要求，调整财政支出结构，加大对包括最低生活保障在内的社会保障的投入；另一方面，中央财政也在进一步加大对中西部社会保障的投入，以支持和帮助其建立和完善社会保障制度。
中：最低生活保障工作具体的操作是否全是由各地民政局负责？保障金落实到具体人头需要哪些程序？
王：按照《城市居民最低生活保障条例》规定，城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制。县级以上地方各级人民政府民政部门具体负责本行政区域内的城市居民最低生活保障管理工作；财政部门负责落实保障资金；统计、物价、审计、劳动保障和人事等部门也要做好相关工作。民政部负责全国城市居民最低生活的管理工作。
最低生活保障工作程序主要包括申请、审核、审批、领取、变更和调整等。具体手续是：
（1）由户主向户籍所在地的街道办事处或乡镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》；
（2） 街道办事处或乡镇人民政府进行初审，并将有关材料和初审意见报送县（市、区）级人民政府民政部门审批；
（3） 县（市、区）级人民政府民政部门经审查，对符合条件者批准其享受最低生活保障待遇，同时发给《城市居民最低生活保障金领取证》；对不符合条件者，书面通知申请人。
县、区民政部门和街道办事处、乡镇人民政府对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实时，申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。
（4） 保障对象持《城市居民最低生活保障金领取证》和身份证或户口簿，在规定时间和地点领取最低生活保障金。最近不少地方已实行通过金融或邮电部门发放保障金。
（5） 管理审批机关在一季度或最长不超过半年时间内，对保障对象的家庭收入情况核查一次，根据家庭收入变化情况，进行调整。
居民委员会是群众自治组织，它受街道办事处或乡镇人民政府委托，可以接受保障对象申请，并做一些入户调查等具体工作，协助政府做好最低生活保障工作。
中：我国是否还存在“应保未保”问题？目前织就的这样一张“社会保障安全网”能否保障城市贫困人口脱贫？
王：目前，我国虽然建立了城市居民最低生活保障制度，但只能说是初步的，这项制度规范和完善的任务还十分繁重，特别是很多地方还存在着“应保未保”问题。据民政部门调查统计，全国城市贫困人口约有1400万人，但到今年第一季度末，全国享受城市居民最低生活保障待遇的人数仅有416万人，还有近1000万人未被纳入最低生活保障网。究其原因，主要有三个方面：一是一些地方财政困难，且自身调整支出结构的余地非常有限，只能是有多少钱保多少人，先把困难人员中的最困难者保起来；二是工作中还存在着不规范的地方，如一些地方规定，在就业年龄段的人员，无论是否有工作或收入，都要按其有一定收入计算，人为地限制了困难人员进入最低生活保障网；三是也有部分困难家庭认为保障标准太低、保障数额太少而不愿申请领取；还有些家庭怕子女上学或出门受歧视而不愿申请救济。
城市居民最低生活保障制度只能保障城市居民最基本的生存需求，而不可能保障城市贫困人口的脱贫。城市贫困人口的根本脱贫之路在于就业。当然，包括最低生活保障在内的各项社会保障措施，将会在保障城市贫困人员基本生活的前提下，帮助和促进其走出生活困境。
中：目前我国城市贫困人口都是哪些人？
王：目前，我国城市贫困人口除“无生活来源、无劳动能力、无法定扶养人”（即三无对象）这一传统救济对象外，主要集中在以下三类家庭：一是家庭主要劳动力下岗、失业、无业而又没有其它收入者。在下岗失业人员中，年龄偏大、没有特长，以及远离城镇的国有大中型企业职工这两类人群因再就业难度大，生活最为困难；二是家庭中有残疾人和病人，医药治疗费过高者；三是家庭中缺少劳动力，且有正在就读的学生，支出较高者。
中：我国农村最低生活保障工作的情况如何？
王：在大力推进城市居民最低生活保障工作的同时，各地也比较重视农村最低生活保障制度建设。据统计，到2000年底，全国有29个省、自治区、直辖市不同程度地开展了这项工作，其中北京、天津、河北、河南、辽宁、吉林、上海、江苏、浙江、福建、广东、广西、陕西、宁夏等14个省（区、市）已全部建立和实施了农村最低生活保障制度，农村人口中有300多万人得到最低生活保障，保障金额7.3亿元（含实物折款），其中财政投入和集体投入大体各占一半。
与城市居民最低生活保障相比，农村实行最低生活保障制度在救济内容、救济方式、救济标准、救济周期、资金来源等方面都存在较大区别。例如核算家庭收入是一年为一个周期，保障标准也是以年为单位进行制定。一般是根据上年度家庭人均实际收入和保障标准的差额，发放本年度的保障金或实物。发放时间有按月发放的，也有按季或半年发一次的。资金来源于财政拨款和乡村集体投入。从已实施这项制度的地区平均水平看，一般月人均补差大体在15元至20元之间，基本保障了农村贫困居民的吃、穿、用等方面的最低生活需求。
农村最低生活保障制度的建立，使过去由政府和集体实施的临时救济，转变成一项更加规范的社会救济制度。从工作发展情况看，经济较发达地区条件比较成熟，已基本建立起了标准、办法有别的农村最低生活保障制度。经济欠发达地区，由于农村社会救济任务繁重和地方财政困难等因素，建立农村最低生活保障制度难度相对较大，目前欠发达地区的不少地方正在进行积极探索。
民政部将在认真做好城市居民最低生活保障工作的同时，加强对农村最低生活保障工作的指导。对已经实施这项制度的地区，主要是加强调查研究和政策指导，对工作中出现的问题及时加以研究和解决，总结交流工作经验，不断规范和完善制度；对尚未建立这一制度的地区，则是因地制宜，分类指导，量力而行，稳步推进，具体实施时间由各地根据需要和可能自行决定。
中国网2001年7月10日
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（责任编辑：张爱敬）
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