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台海观察:解读“两岸关系条例”修正案
中国社科院台湾研究所 曾润梅
  2003年10月31日01:31 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
     最近,台“立法院”三读通过了“台湾地区与大陆地区人民关系条例”(简称“两岸关系条例”)修正案,这将成为台当局今后处理两岸交流事务新的“指导性法律依据”,并将对两岸关系的发展产生一定的影响。 

     修正案的主要内容

     这是“两岸关系条例”自1992年通过后的第八次修正,也是最大规模的一次翻修,在总共133个条文中,新增条文37条,修正条文55条,调整比例高达70%,大幅调整了有关两岸协商、“三通”、经贸文教交往的各项具体规定。具体内容主要有: 

     在两岸协商方面增设了“复委托”机制。修正案中规定,除“海基会”外,“陆委会”或其他主管机关,得依所属事务的性质与需要,委托或“逐案委托”符合相关资格的民间团体协助处理两岸事务;“陆委会”委托处理两岸事务的机构或民间团体(包括“海基金”),得“复委托”其他法人协助处理两岸事务;台湾地区各级地方政府机关、民意机关及公务人员,非经“陆委会”授权,不得与大陆地区人民、法人、团体,以任何形式协商签署协议;台湾地区人民、法人、团体,除非经“陆委会”或主管机关授权,不得与大陆地区人民、法人、集团签署涉及台湾地区“公权力”或政治议题的协议。 

     将“直航”条款由“禁止”放宽为“许可”。原“两岸关系条例”中规定“台湾船舶、航空器及其他运输工具,非经主管机关许可,不得航行至大陆地区”,修正案规定“台湾船舶、航空器及其他运输工具,经主管机关许可,得航行至大陆地区”,并增订“交通部”应于修正案通过后18个月内拟定许可及管理办法,但在必要时可向“立法院”报告备查延长办法出台时间。 

     对两岸人员、文教交流的限制有所放宽。1、取消台湾民众赴大陆的许可制规定,改行一般出境的查验手续,但台湾民众不得在大陆设籍或领用大陆护照,否则丧失台湾人民身份;2、除党政军机关团体外,原则开放台湾人民担任大陆地区之职务或为其成员;3、大陆台商子弟学校可以增设高中部;大陆教育机构经许可,得委托台湾地区、大陆地区或其他地区人民在台湾办理招生事宜;两岸学校间缔结为姐妹学校或进行合作,采申报异议制。4大陆配偶来台8年可取得身分证的时限维持不变,结婚后马上可去台团聚,无需每半年出境一次。这8年分别为团聚两年、依亲居留四年、长期居留两年,但行政部门将总额掌控每年取得依亲居留、长期居留及定居的总人数,大陆配偶必须依序等待配额。5、大陆地区人民得依法令在台湾地区停留,居留期间最长为3年,期满得申请延期。 

     对两岸经贸交流的限制有所“松绑”。1、台商投资大陆简化为“禁止类”及“一般类”,台商只要经“经济部”许可就可以在大陆投资,但在一定金额以上的投资得以申报方式处理。2、放宽民众携带小额人民币进出台湾地区,并将人民币视同外币。3、参照“侨外投资核准制度”,适度开放大陆人民、法人、团体、其他机构或其余第三地投资的公司,经许可在台从事投资行为。4、依国际协定开放跨国企业及在台营业达一定规模的台湾企业经许可得引进大陆劳工。5、经许可进入台湾的大陆物品、劳务、服务或其他事项,得在台湾从事广告活动。6、台湾金融保险证券期货机构经许可得与大陆地区人民、法人、团体、其他机构有业务上之直接往来,并在大陆设分支机构等等。
 
     修正案出台的背景及影响

     “两岸关系条例”自1992年通过后,其间虽历经7次小幅修正,但一直没有实质性的调整,无法适应11年来两岸关系发展巨大变化,岛内民众与舆论要求全面大幅修正的呼声不断,在各种压力不断增大的情况下,民进党当局不得不被迫对“两岸关系条例”做出部分调整。 

     “两岸关系条例”修正案是朝野政党“拼选举”的一环。在各方的强烈呼吁下,尤其是岛内工商界及台商要求实现两岸“三通”强大压力下,加之国民党、亲民党不断打“三通牌”以争取选民的支持,民进党当局不得不于去年10月提出“两岸关系例”修正草案。但由于朝野政党一直在两岸“三通”等重要条款方面难以达成共识,如“台联党”及民进党内的“台独基本教义派”坚决反对开放“直航”、反对大陆配偶取得身份证以及大陆高校来台招生等,民进党主流意见认为可将“直航”现有的“禁止条款”放宽为“许可制”,国民党方面接受“许可制”,但要求在一年或半年内订定许可管理办法,亲民党方面则要求全面开放“三通”,以致朝野数度协商都宣告失败,修正草案一直无法过关。随着2004年“总统”选战的逼近,实力旗鼓相当的蓝绿阵营为在这场被称为输赢只在6%选票的“割喉战”中胜出,双方抢票激烈。为呼应岛内各界要求两岸“三通”的强大呼声,避免背负“阻挠三通”的罪名,尤其是拉拢号称有百万、被称为“第26县”的台商及其家属与亲友的支持,蓝绿双方不得不在选前半年之际就“两岸关系条例”快速达成妥协。 

     “两岸关系条例”修正案有助于拉抬陈水扁的竞选声势。政绩不彰、经济景气低迷是陈水扁谋求连任的最大障碍,陈自年初以来使尽浑身解数“拼连任”,并主打“统独牌”,甚至公开叫嚣“以公民投票方式催生台湾新宪法”。但岛内各项民调却显示,陈一再炒作统“独”议题、操弄民粹,并未提升其支持度,反而与“连宋配”的差距有小幅扩大。陈继8月抛出“两岸直航三阶段论”及“评估报告”,积极推出“两岸货运便捷化”措施后,将“直航”条款的通过有利其向选民展示推动“直航”的诚意,骗取中间选民、工商界的支持,并减弱“泛蓝”主张“直航”的得分效应。而小幅开放两岸经贸交流的措施在短期内可起到拉抬股市、吸引外资,刺激经济景气的效果,有利于陈水扁营造“拼经济”的声势、拉抬低迷选情。
 
     “两岸关系条例”修正案大多是对既成事实进行追认。虽然台“陆委会主委”蔡英文等人大肆渲染,修正案是未来两岸交流秩序法制化的新起点,尤其“复委托”民间团体协商机制的增设将有助两岸协商的重新开启,认为修正案将深刻影响两岸协商、人员往来、两岸通航、经贸互动以及文教交流,对建构两岸交流新秩序以及两岸关系正常化有正面意义等等。但事实上,修正案很大一部分是追认已经发生的事实,如允许台商子弟学校设立高中部,台商赴大陆投资采取“原则许可、例外禁止”规定,两岸学校可缔结合作关系以及允许两岸海外金融分支机构往来等等都是将一些既成事实予以合法化。岛内舆论指出,新修正案中大多是对已经发生的事实给予法律上的补正,使之合法化,“其开放程度并未超越目前的政策范围”。 

     两岸协商机制多化元。“海基会”自1991年成立以来,一直是台湾当局唯一授权委托进行处理两岸交流事务的半官方机构,但李登辉于1999年7月抛出“两国论”后,完全破坏了“海基会”与我海协会举行商谈的重要基础“九二共识”,加之民进党上台后拒不承认“九二共识”,导致两岸两会的半官方接触管道中断至今。两岸两会协商大门关闭后,岛内有关处理两岸交流事务的民间团体纷纷兴起,在我呼吁两岸应采“民间对民间”的方式进行事务性商谈的压力下,台当局为避免“公权力”被民间团体侵蚀,并图谋在回避一个中国原则的前提下恢复两岸协商会谈,因而提出了所谓的“复委托”协商机制。这不仅代表“海基会”作为台湾官方唯一授权处理两岸事务的垄断地位被打破,而相关部门依其功能“逐案委托”民间机构处理两岸交流事务,也将使日后的两岸协商进入一个多渠道的新局面。 

     法条修正与具体落实仍有不少的差距。虽然从法条的表面文字来看,有关两岸经贸及人员往来等限制的放宽有利于两岸关系的发展,但若台当局拒绝接受一个中国原则、“九二共识”,执意以“国与国”的架构来操作各项规定,“两岸条例”根本就是“纸上谈兵”。如虽然“直航”条款从表面上看似民进党当局已决定开放“三通”,但其实却可利用制定许可及管理办法阻挠、限制“三通”,台当局不仅可以制定一个在“国与国”架构下根本无法实现的“三通”管理办法,更可通过延长管理办法出台的时间阻挠“三通”,并把不能“三通”的责任推卸给大陆,煽动岛内民众对大陆的不满情绪。台“陆委会主委”蔡英文坦承,“两岸条例”各项条款能否顺利进行,需视涉及“公权力”的谈判进度而定,尤其是“三通”条款涉及到政治、经济、技术等多层面的敏感议题,现只是完成立法技术的调整。 

     不少学者表示,两岸关系的本质在于能否接受一个中国原则、九二共识,“两岸关系条例”修正案只是技术问题,对两岸关系不致有关键影响。

来源:人民网 (责任编辑:蒋波)
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