香港交通在先天不足条件下的成功，引起人们的关注和思考。因为现在世界特别是亚洲的大城市，从北京到台北，从曼谷到东京，交通堵塞是一个很普遍的问题。内地除北京外，上海、广州等城市也饱受其苦。而香港的城市道路总里程只有上海的1/3，所承担的城市交通总流量却几乎与上海相同。    

    资料显示，全世界的公交服务机构基本都是亏损的，唯有香港的盈利。而香港的公交服务全部由私营或公营机构经营，政府不直接介入，也不提供直接资助。    

    港府在交通运输方面的成功经验是什么？香港的交通管理体制是怎样的？交通发展政策和战略是什么？奉行“积极不干预”方针的政府如何规管私营公交公司？香港环境运输及工务局的首席助理秘书长何宗基，应约回答了这些问题。

    发展战略：铁路为先 合理规划

    何宗基首先大致介绍了一下香港与交通有关的部门组成：

    港府决策局之一的环境运输及工务局，负责制定、管理和统筹香港陆上运输及渡轮服务的整体政策。

    环境运输及工务局辖下的运输署和路政署负责具体的职务执行。运输署负责《道路交通条例》和其他规管公共交通服务法例的执行工作。路政署负责公路的整体设计、建造和维修。

    执行交通法例和检控违例者的工作，主要由警务处负责。运输署辖下的检控组则处理涉及巴士安全设备问题的事务；根据违例驾驶记分制度取消驾驶资格等工作。

    除以上政府部门外，与交通有关的机构还有交通谘询委员会和交通审裁处。咨询委员会就重要的运输政策和问题，向行政长官和行政会议提供意见。委员会有委任成员21名，包括主席和3 名官方成员，辖下设有交通投诉组。

    交通审裁处是根据《道路交通条例》设立的，主席和成员全部由公众人士出任。市民如不满运输署署长就车辆登记与发牌、签发出租汽车许可证和客运营业证以及指定车辆测试中心等方面所作的决定，可向交通审裁处提出上诉。运输局也会定期与立法会交通事务委员会交换意见。

    那么，作为政策制定者，环境运输与工务局为香港制定的交通运输发展战略是什么呢？

    何宗基说：政府的施政方针是提供安全、可靠、高效率和环保的交通运输系统，以满足市民的需要，并促进香港未来的持续发展。而这个目标，将通过推行下列措施来实现：

    一、优先发展铁路，使铁路成为香港运输系统的骨干。

    铁路是既环保又具效率的集体运输工具，是香港交通的未来发展方向，也是运输部门着墨最重的一笔。从环境运输与工务局绘制的“蓝图”上，我们可以清楚地看到，未来5 年，香港每年都会有一条铁路或铁路支线投入服务。它们是：今年８月投入服务的将军澳支线、２００３年的西线铁路、２００４年的马鞍山至大围线及尖沙咀支线、２００５年的竹篙湾线及２００７年的上水至落马洲线。而从２００８年至２０１６年，香港还将建设６条新的铁路。这１２条新铁路全部建成后，70％的香港市民都不必搭车，住处与铁路车站之间的一小段路，步行足矣。

    二、将城市规划与交通运输有机结合，减少市民对交通的依赖。

    这一条听起来十分抽象，其实可操作性也很强，并且与第一条密切相关。主要思路是：在铁路沿线地区进行密集发展，尽量使在这些地区居住和工作的市民不需其他交通工具接驳，步行就可至铁路车站，从而减少交通流量。以沙田模式为代表的香港新市镇的规划中，都贯穿了这一思路。

    三、提供更完善的公共交通服务和设施。

    具体说来有如下几点：配合需求情况重整服务和加强各种服务之间的协调，减少恶性竞争和服务路线重叠；鼓励各公共交通机构提高服务水平，并维持合理的收费；维持各交通机构之间的竞争，以确保乘客有选择机会。

    四、广泛运用先进科技管理交通。

    除大力发展铁路外，运输部门还积极推广使用先进的“智能运输系统”、“运输资讯系统”、“交通管理架构”等科学技术。譬如，为了方便乘客选择最合适的交通工具和路线出行，运输部门不断采用新兴科技手段提供可靠和全面的运输资讯。市民现在可以从互联网上得知最新的交通消息，包括主要道路的封路安排以及闭路电视拍摄到的主要道路的即时交通情况。运输局正在考虑装设更多的闭路电视摄影机，扩大资讯系统的覆盖范围。

    运输部门还在过海隧道和陆地各隧道陆续装设自动收费系统，让驾车人士无须停车缴费即可以通过收费站，减少了人为造成的拥堵。

    五、推行更环保的运输措施。

    为了香港的可持续发展，运输部门的目标是在保护环境的前提下提供运输基础设施和服务。在交通运输的范畴内，主要任务是最大限度地减低空气污染和噪音污染。为此，运输部门力主优先发展既具效率又环保的铁路等交通工具，同时采取了许多具体措施，如规定所有2001年以后新登记的“的士”必须使用石油气；尽可能为现有道路铺设低噪音路面和安装隔音屏障等。这些措施已取得初步成效。

    公交服务：政府监管 政策调控

    何宗基的介绍，勾勒出香港交通发展战略的基本轮廓；而对与市民关系最大的公共交通服务管理问题，何宗基却讲得最少。这是因为，在自由经济体制下的香港，政府一般不干预市场运作，公交服务都是由私营或公共机构经营的，政府不直接介入，也不提供资助。但人总有思维定势，在我们的印象中，公交是一个与民生关系极其密切的公共事业，是政府最应该下大力气去抓的。于是再次把这个话题提了出来。

    政府如何管理提供公共交通服务的机构？一听问题，何宗基脱口而出：“我们用不着管它们，它们都是注册公司，有公司法、有股东、有董事会管着它们。”

    当然政府也不是完全无所作为，也要对它们进行监管。私人公司的董事局里必须有政府部门的两个代表，每月参加董事局会议，随时掌握公司的财政状况和经营状况。公司每有重大决定，政府的代表都会提出政府的意见。运输署还定期与巴士公司举行会议，向他们介绍运输部门的未来发展计划。

    如果公司决定加票价，也由它自己决定吗？何宗基说：“不完全是这样。公司决定加价，首先必须提出加价的理由，如果理由是成本增加了，那也不是自己说了就算的，还须经独立的审计机构加以审核，然后再由运输署酌情审批”。

    政府对整个公交服务的管理或者说监管，实际上是一种宏观调控，是通过政策和法律的调整来实现的。何宗基说：香港巴士从区域专营到线路专营的变化以及中华巴士不获续约就是最好的例子。

    香港是从1933年起追随英国实行公交专利权制度的，港岛的公共巴士服务由历史最悠久的中华巴士公司专营，九龙及新界区则由九龙巴士公司专营。1973年，政府又把大屿山的公共巴士专利权交给了新成立的新大屿山巴士有限公司。

    一晃几十年过去，区域专营这个模式一直没有改变，直到1992年。当时的中华巴士公司由于经营不善，服务质量不断下降，车厢脏乱不堪，经常“误点”，乘客大排长龙，监管机构收到大量投诉。虽几次被监管机构“红牌警告”，但改观不大。政府遂决定将原属“中华巴士”经营的26条巴士线路交给新成立的城巴有限公司经营。这是自1933年香港实行专利权制度以来，首次有两家巴士公司在同一地区服务。1998年，港府行政会议作出决定，不再批准中华巴士公司的新专营权或延续现有专营权申请，同时将以区域为单位的巴士专利权改为以路线为单位，责令政府有关部门重整“中巴”营运的巴士路线网络，先后将其中100条路线公开招标。招标线路最后全部被“城巴”及新成立的新世界第一巴士公司夺得。

    何宗基说：从这个过程可以看出，如果系统运转正常，政府没有必要去动它；如果它运转失灵，影响到公众的利益，政府当然会出手干预，选手有问题就让选手出局，游戏规则有问题就调整规则。从这个意义上讲，政府的管理是“被动”的。

    政府的另一个主要职能是加强各种公共交通服务之间的协调，同时维持一定的竞争，为公众提供多种选择。何宗基介绍了政府对现有格局的分析和未来的发展方向：

    在铁路优先的框架下，巴士未来主要为铁路提供接驳服务，为了避免路线重叠，当局会在合适的地方建立巴士交汇站；并根据需求量随时调整或取消某些路线。

    “的士”虽然能提供直达目的地的个人服务，但对路面的利用率不高，政府只会在有充分的乘客需求和道路空间时，签发新的“的士”牌照。

    电车、渡轮提供便宜又方便的辅助服务，但其服务必须与时俱进，以满足乘客的要求，并应付来自其他运输机构的竞争。

    鼓励私家车使用者转用公共交通工具，为此会尽量在主要交通交汇处提供泊车转乘设施。

    公共小巴提供特殊的线路服务，是巴士的必要补充，其数目和角色将维持不变。

    成功经验：公交优先 善用科技

    在对香港交通运输的整体架构和运作模式有了大致的了解以后，我们可以得出这样几点结论：

    1、公共交通优先   

    有观点认为，发展城市交通，关键问题是发展道路。路宽了，路多了，车辆拥挤的现象就会减少，交通压力就会减弱。亚洲许多城市在发展交通时都依据这一思路，于是修立交桥、建高架路，铺六车道或八车道的马路。一开始，交通堵塞的情况确实得到很大的缓解，但没过多久，矛盾又重新出现。主要原因是车辆增加太快，道路的改善赶不上车辆发展的速度。

    香港城区地域狭窄，改善道路状况的空间很小，于是它取了另外一种思路：在不可能大规模改善道路也不可能限制人们出行的情况下，着眼于发展人均占有道路面积少、载客量大的公共交通；对私人汽车进行一定程度的限制。

    2、善用科技提高效率

    香港交通的科技含量较高，不仅政府部门千方百计采用最新科技提高效率；公营和私营的公交服务机构也自觉地与时俱进，利用最新的科技改善服务、提高效率，以吸引客源。“八达通”卡的诞生就是一个很好的例子。

    早在1992年，香港地铁公司就有意开发一种新卡来替代原有的磁带储值卡，因为旧卡每次使用都要插入，维修保养费太昂贵。最后决定采用非接触式智慧卡这种当时还相当新的技术，并聘用澳洲的ERG公司进行设计。1997年9月，“八达通”卡正式推出，这是全球公共交通系统首次使用非接触式智慧卡。   

    “八达通”是一种内置晶片智慧卡，可储值，每次使用时通过读写器扣取收费，仪器读卡需时仅0.3秒。由于属非接触智能卡，用者只须靠近收费器轻轻一扬便可完成收费，甚至不必从钱包或手袋中把卡取出。

    香港地铁管理层甚有远见，从一开始就认识到客户基础广泛的重要性，联合了“九巴”、“九铁”、“城巴”、油麻地小轮等公共交通机构组成发卡公司----联俊达公司发卡。多家公司联手发卡，令市民一卡在手就可乘坐多种交通公具，增加了“八达通”的吸引力。联营也使结算系统更庞大，降低了运作成本。投资成本方面，1997年仅软件投资就是4000万美元，若非多家机构分担，对任何一家公司都是相当沉重的负担。   

    “八达通”问世5年来，16岁至65岁的香港市民中，91%都拥有了“八达通”。估计全球流通的非接触式储值智慧卡约8000万张，而小小的香港，就占了全球流量的近一成。至少有110家外国机构赴港考察应用情况，联俊达公司也藉此赚取了不少顾问费。

    使用“八达通”系统的商户普遍认为，该系统大大提高了公司的服务效率，减轻了员工的工作负担。巴士司机说：以前，车门一开，我们就要扭着脖子看着乘客把钱投入钱箱，还要聚精会神，看钱是否投够。现在多数乘客都用“八达通”，“嘟”一声就付了车资，保证不会多不会少。乘客上车的速度也快多了，省了不少时间。我们下班后也没那么疲劳了。

    另外，随着“八达通”的广泛使用，用硬币付车资者大减，公交车盛硬币的钱箱重量减少大半，搬运和计算硬币的人力也可节省不少。香港三大公交公司之一的“九巴”在用“八达通”系统之前，每天要处理20吨硬币。现在，已大大减少。

    智慧的“八达通”卡还有收集信息的功用。一位巴士公司的高层管理人员说，通过“八达通”卡可以精确地统计出每条线路不同时间的客流量，这些资料有助于公司分析和预测趋势，及时调整路线和行车时间表。

    有学者指出，其实“八达通”所使用的储值技术只属初级，非接触式智慧卡虽然高级一些，但面世已超过10年，也不算高新科技。它的成功与其归因于科技，不如说是创意。而这种创意又源自香港人对利润和效率永无止境的追求，就从给“八达通”增值这个小环节来说吧，从原先必须到地铁站发展到可以在任一个“7-11”便利店增值，已经够方便了，可是香港人还不满意，又开始琢磨用信用卡自动增值。现在已经有不少银行加入了自动增值的名单，使用者可通过银行信用卡帐户替“八达通”卡自动增值。

    当然，与时俱进也是需要资本的。香港巴士不断更新换代，最新款的双层大客车价值近300万港币，设备、性能皆为一流。而发行“八达通”的软件费用就达4000万美元，内地许多城市想都不敢想。依法严格管理

    3、依法严格管理

    解决交通问题的另一个重要途径是严格管理，这个道理谁都明白，问题是在许多地方规矩只是一纸空文，管理也成了一句空话。而在香港这个法治社会，一切都必须依法而行，交通也不例外，令行禁止也不再是什么难事。

    香港的大部分路口只能直行和左行，主要交叉路口严格进行灯光管制。虽然驾车人士鲜有违反交通灯号指示的情形，当局仍在60多个路口装设了冲红灯摄影机系统加以监控；行人过马路也必须按照指示灯穿越斑马线，违者有可能被检控。这些都有效地保证了车辆的高速行驶和路口的通过率。

    在香港，交通事故是除天气原因外造成交通堵塞的另一主因，而酒后驾驶又是交通事故的罪魁祸首，因此有关当局对酒后驾驶处罚极严。一经定罪，无论有无造成意外，最高可判罚款2万港元和入狱3年，并且绝对秉公执法，不能通融。一旦发生交通事故，警察会第一时间检查司机体内的酒精浓度，俗称“吹泡泡”，连财政司司长梁锦松也不能例外。不久前梁锦松驾车回家，在住处门口混乱中压伤一追访记者的脚，虽然责任未必在他，警察到场后仍第一时间让他“吹泡泡”。

    为了保证交通安全，有关当局还不断根据新情况制定新的法例。例如，禁止私家车使用有色玻璃，必须使用运输署认可的安全材料，符合政府对透光率的要求。不符合以上标准即属违法，车主一经定罪，最高可被判罚款1万港元和监禁6个月；从2001年1月1日起，对超速逾每小时30公里的驾车人士加重刑罚；有关安装和配用安全带的规定扩展至后座；禁止驾车时便用手提电讯设备的规定也已生效。为了进一步加强道路安全，当局还准备进一步修订法例，把有关安全带的规定扩展至公共小型巴士的乘客座椅；强制规定所有车辆在夜间或能见度低的情况下亮起车头灯。

    从香港的交通可以看出：香港是自由社会，也是法治社会，这种自由是法治前提下的自由。

    票价机制：众说纷纭 呼唤改革

    最初开始关注香港的交通时，票价的问题并没有引起我们的重视。即使提到，也只是想了解一下加价的程序。当我们这篇文章做到尾声的时候，票价问题已经成为香港街谈巷议的话题，这一次，人们关心的不再是加价，而是减价。

    由于过去票价总是只见涨不见降，渐渐地人们也就有了票价只能涨不能降的思维定势，我们采访时只问加价不问减价就是明证。

    可是票价真的只能涨不能降吗？首先挑起这个话头的是2002年7月1日新上任的环境运输及工务局局长廖秀冬。上任之前，她就对媒体表示，虽然香港楼价下降、通缩持续，但整体交通费并没有下降，她认为这加重了市民的负担，甚至影响失业人士的就业意愿。

    上任后，廖秀冬多次表示检讨交通费是自己的首要工作，也是行政长官董建华给她的三大任务之一。2002年8月18日将军澳地铁支线通车后，市民要求政府促使各交通机构降价的呼声日高。廖秀冬再次回应说：“我已经听到市民的声音，也都知道在经济低落的时候，交通费相对来说是偏高。”她坚信市民很快就会看到一些优惠或票价改动的消息，并否认这是一张“空头支票”。

    根据特区政府统计处公布的资料计算，近5 年来香港综合消费的物价指数下降了6.4%；其中，服装下降了32.5%，食品下降了2.9%，住房下降了11.6%，唯有交通费不降反涨了5.8%。而统计处1999年至2000年的住户开支调查结果显示，交通费占许多低收入家庭开支的一成左右。

    不过，虽然来自民间和官方的呼声越来越高，香港两家铁路公司仍以过去几年营运成本过高、未来需要扩建铁路为由表示没有减价空间，只能推出以“八达通”“十送一”及“八送一”优惠价格来“协助”市民减轻负担。“九巴”、“城巴”及“新巴”等主要巴士公司也仅推出转乘优惠。

    事实上，公交的票价绝对是能上能下的。将军澳地铁支线通车后，营运与地铁走向重叠线路的巴士公司立即减价。根据香港的票价机制，减价也不能随意为之，程序和加价差不多，必须先向运输署提出，经运输署批准，以免出现恶性竞争。如将军澳一线的巴士减价，运输署就规定减价后的票价不能低于地铁票价。

    现在问题的关键是，在什么条件下可以加价什么情况下应该减价？票价是否一定要与物价指数和盈利挂钩？

    廖秀冬后来表示，香港持续通缩的原因复杂，票价改动不能单纯与通缩挂钩，“一刀切”减价可能影响交通机构的营运及长远投资；也不能要求营运机构将所有的盈利都用于减价。政府会本着自由市场经济的原则，由营运机构自发地进行调整交通费。她同时把批评的目标转向了现行的“交通票价机制”，认为是现行机制使票价“难加又难减”。目前，特区政府已邀请专家及学者研究改善这一调节机制。

    部分人士也提出，现在连减价也要政府审批，事实上是在干预市场。政府应改革票价审批机制，允许巴士公司减价仅需知会政府，毋须经运输署审批。

    目前，香港围绕票价问题的讨论仍未有结果，但至少达成一个共识：票价的问题是一个很复杂的问题，不是一时半会儿能解决的。

    资料：

    香港巴士历史

    1920年－－中华汽车公司诞生

    香港最早的巴士是20世纪20年代出现的。当时港岛已有电车行驶，市民可以乘电车来往港岛北岸各区。但九龙没有电车，市民来往九龙各区只能靠步行，富人则坐人力车代步。有眼光的商人认为在九龙投资巴士服务应有利可图，便成立了一家公司，从英国购买了一辆巴士，开始在九龙的尖沙咀和深水（土+步）之间行驶。由于其时这家巴士公司的股东全是中国人，便命名为“中华汽车公司”。

    中华汽车公司成立后生意大好，也吸引了新的投资者。九龙汽车公司随之于1921年成立，也是来往尖沙咀至深水（土+步）之间，不过路线与“中巴”不同。后来又有了一间启德巴士公司，顾名思义，该公司是行走启德机场附近与油麻地、尖沙咀之间。

    1933年－－专利权的开始

    1933年，英国政府开始实行专利权制度，香港也随之而行。香港政府把香港岛的专利权交给“中华巴士”，而九龙及新界的专利权便交给“九巴”。自此“中巴”和“九巴”开始各自经营两区的公共巴士服务。

    1973年，政府又把大屿山的公共巴士专利权交给了新成立的“新大屿山巴士有限公司”。“新大屿山巴士”成为香港第三间专利巴士公司，经营大屿山岛上的巴士服务。

    1949－－双层巴士时代

    1949年，大量新移民从中国内地涌入香港，原有的单层巴士不敷使用，九龙巴士公司决定买双层巴士。第一辆双层巴士在九龙出现，为了让双层巴士在路上行驶，有关当局当时还特意修剪街上的树木，并把招牌提升至离地4.8米高。

    而港岛由于道路狭窄曲折，一直到1963年才有第一辆双层巴士。此后，“中巴”大量采用双层巴士。

    70年代：“一人控制”巴士出现

    70年代初，“一人控制”的概念出现，将巴士带进一个全新的时代。 所谓“一人控制”，即取消售票员，乘客上车后将车资放进钱箱里，不设找赎。两巴于70年代初已开始部分实行“一人控制”，到80年代初全面实行。

    80年代：超级双层巴士

    从70年代后期开始，香港人口急速膨胀，需要一些更大型的巴士以应付需求。1982年，“中巴”引入首部三轴的12m超级双层巴士。从此巴士的载客量比原来多出近五成。目前，三轴巴士已经成为香港巴士的中流砥柱。

    90年代：冷气巴士时代

    随着科技的进步和市民要求的日渐提高，“九巴”从70年代中开始研究冷气巴士。1980年，全球最早的两部双层冷气巴士首先在香港出现，但由于冷气巴士票价昂贵，直到90年代香港巴士才真正步入冷气时代。如今，香港已有超过1500辆各式各样的冷气巴士。

    1998年：从区域专营到线路专营

    1992年，因为“中巴”的服务不合乎公众的要求，政府决定将原属中华巴士公司的26条巴士线路交给一个新的经营者----“城巴有限公司”经营。这是自1933年香港实行专利权制度以来，首次有两间专利巴士公司在同一地区服务。1995年9月1日，“城巴”再接办14条中华巴士的路线，为香港巴士服务带来新景象。1998年中，港府改变专利权制度，把巴士专利权由区域性改为以路线为单位，并不再与“中巴”的专利权续约，“中巴”原有的路线全部重新招标，结果全部被“城巴”及新成立的新世界第一巴士公司瓜分，香港的巴士服务从此步入新里程。