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人民特稿:农村信用社:变革进行时
张锐
  2003年07月12日00:15 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
  已经有50年历史的农村信用社,因历史积弊,一直是困扰中国金融业的难题。农信社改革动议始于1994年,以1995年人民银行“33号文件”为正式启动标志,而关于农信社改革方案的讨论已经历时8年。在1997年第一次中央金融工作会议上,中央把农村信用社改革作为重要工作;2002年第二次中央金融工作会议,再一次提出农村信用社改革问题。今年年初,温家宝主持召开了证券、金融、保险工作会议,专门对农村金融问题做了指示。据此,由银监会起草的《农村信用社改革试点方案》(以下简称《方案》)日前已获国务院原则通过,专家认为,此次农信社改革试点将启动新一轮农信社的全面改革。

  原则基本厘定

  金融体制改革步伐太慢,造成农村信用社持续发展步履艰难。1995年县级联合社相继与农行分开办公,1996年年末正式独立运作。随之,自上而下成立了全国、省、市地农村金融体制改革领导小组,办公室设在各地人行,行业与监管暂时归人行行使。市地以下建立了县联社、中心社、信用社三级管理模式,并逐步对农村信用社和县联社进行合作制规范,建立“三会”制度,落实“四自”经营和资产负债比例管理,规范了信用社的发展方向和服务方向。

  从1997年以来,农村信用社为“三农”服务的方向进一步明确,但是,农村信用社始终没有建立自己的行业组织,行业服务不能到位,许多大好发展机遇在改革中流失。过渡体制的弊端不断暴露和积累,历史的问题和现实的矛盾相互交织,农村信用社生存和发展危机日益凸现。如:产权不明晰,法人治理结构不完善,经营机制和内控制度不健全;管理体制不顺,管理职权和责任需要进一步明确;历史包袱沉重,资产质量差,经营困难,潜在风险仍然很大。

  据了解,此次农信社改革将遵循以下原则:结合各地的实际情况,进一步明晰产权关系,促进信用社法人治理结构的完善和经营机制转换,使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体;进一步按照为“三农”服务的经营方向,进一步改进服务方式,完善服务功能,使信用社真正成为农村金融主力军和联系农民的金融纽带。

  根据各地农村信用社的实际情况,有关部门将按照因地制宜、分类指导原则,积极探索依照权责利相结合原则,充分发挥各方面积极性,明确信用社监督管理体制,落实对信用社的风险防范和处置责任。

  管理下放省一级

  与其他银行有自己的总行、分行等内部层级管理结构所不同,中国农村信用社的行业管理和外部监管,从上到下,主要由人民银行的合作金融监管司,以及大区行、中心支行的合作金融监管处负责。

  农村信用社的行业管理在省一级有不同的形式如黑龙江、浙江、陕西、四川、福建等地是通过成立农村信用社协会完成的;而北京、上海、天津、重庆、江苏、宁夏是通过成立农村信用省级联社完成的。这些省协会(联社)和央行地区中心支行的信用合作管理办公室并没有隶属关系,管理体制上比较复杂。

  因此,今次试点方案一个重大变化是,将把农村信用社的管理权力下放到省区市一级,农村信用社将从原来的人民银行代为管理及指导,改为地方省级政府管辖。省级政府与国家银监会分工协作,各司其责。

  据有关人士透露,省级政府对信用社管理的主要职责大体可能分为:起到督促信用社贯彻执行国家金融方针政策的作用,引导信用社坚持为 “三农”服务的经营宗旨;指导本地区信用社加强自律性管理,督促信用社依法选举领导班子和聘用主要管理人员;对今后发生的高风险机构的处置,在省级政府承诺同意由中央财政从转移支付中扣划的前提下,中央银行可以提供临时支持;帮助信用社清收旧贷,打击逃废债,查处信用社各类案件,建立良好的信用环境,维护农村金融 秩序稳定。地市级不再设立联社或其他形式的独立管理机构。

  而国家银行监管机构承担对信用社的金融监管职能。主要职责:根据国家有关法律法规,制定相应的监管规章制度和办法;对审批机构的设立、变更、终止及其业务范围做出规定;进一步做好信息统计和风险评价,对违法违规行为进行查处;做好审查高级管理人员的任职资格;等等。

  寻求坏账的出路

  前不久,中国银监会主席刘明康履新后在第一次新闻发布会上,对今年的工作重点做了这样的描述:“家有三件事,先从紧处来。”而这个“紧”,按刘明康的说法,“主要是国有商业银行改革和农村信用社改革”。

  近年来,国有商业银行从农村地区大举撤离,农业银行的农业贷款也大幅度降低,农村信用社贷款已经占全部农业贷款的70%以上。但是,全国4万多家农村信用社在发展中积聚的坏账已经非常严重。

  据央行调查的数据,农信社的不良资产率多数在50%以上,在某些省份甚至高达90%以上,这一比例远远高于四大国有商业银行此前透露的25%的比例。据了解,目前中国有4万多家农村信用合作社,历史积累的坏账许多人均认可的数据是5000亿元。

  化解农信社不良资产的问题,许多人曾经自然而然地提出了仿效四大国有商业银行以资产管理公司接盘的方式来解决的路子,方案的设计者提出将1996年底以前乡镇企业贷款中的不良贷款全额划转到长城资产管理公司,同时由资产管理公司向农村信用社发行金融债券。但是目前看来,这种思路最终没有被有关部门采纳。化解农信社不良资产之所以不能走四大行的老路,其中最重要的原因可能是因为农村信用社的资产结构相当复杂,合作金融的性质以及长期遗留下来的产权问题使管理层遇到障碍。

  据有关媒体报道,《方案》中提出解决信用社不良资产可能包括两种方式,一是按实际资不抵债数额的50%,由央行安排长期专项再贷款,利率为准备金利率的一半,二是由央行发行专项中央银行票据以置换信用社不良资产。据此,不少学者认为,依照不良资产处理的这两种方式来进行试点,估计实施起来会有一定难度,特别是第一种方式中与地方政府的谈判将是一个艰难的过程。地方政府即使是最终接受这个方案,也可能是一个承诺而已,因为这直接涉及到地方财政拿钱的问题,因此兑现承诺的时间不好确定。

  在笔者看来,当前正在酝酿中的方案应该再妥善考虑几个关键点:

  其一、地方政府在处理不良资产中责权利如何明晰。农信社的不良资产,主要是当年农行与农信社脱钩时留下来的,让地方政府为20年前的包袱埋单,地方政府哪一级来承担?究竟用什么方法来补?目前都不好说。

  其二、如何兼顾地区的差异。一些东部地区,农信社的资产状况本来就比西部地区好一些,因此历史包袱要小得多,如果让地方政府参与为不良资产埋单,最终的结果恰恰是中西部地区背上沉重的包袱,而在这些地方,恰恰更需要的是政策性的金融支持。

  其三、应该让地方政府参与决策。中央政府不可能永远是经营风险的最终责任人,但是如果不能让地方政府对信用社的改革模式进行选择和决策,而始终采取由中央政府统一决策再由地方政府执行的模式,显然不符合权利与义务对等的原则。

  改革步履沉重

  虽然农村信用社改革试点大体方针基本确定,但回顾农村信用社改革历程,农村信用社承担的历史负担和金融改革的成本比较大的,如保值补贴、政策性亏损,历次政治、经济和金融改革带来的机会成本大量增加。虽然有极少数的农村信用社在参与金融市场竞争中取得了成功,甚至规模和效益超过当地的商业银行。但是总体上看,农业的弱势产业、农民的弱势群体和农村的弱势环境,造成了农村信用社“造血”和发展功能的弱化的现状没有较大改变。

  分析原因,一是农村信用社平均存款成本高于城市商业银行。农村信用社各项存款规模庞大,但对公存款等低成本存款很少,仅占各项存款的21.3%,比城市金融机构低28个百分点。二是农村网点的分散和结算渠道的阻塞,造成农村信用社非赢利性资产占用加大(占各类资产的17.6%),资金、现金周转缓慢,面临的内部侵蚀和外部侵害大量增加。三是农村信用社资金营运水平较低。以贷款、投资类为主的赢利性资产仅占全部资产的74.9%,低于城市金融机构近10个百分点。特别是中西部地区,这种情况更加突出,中西部地区农村信用社法人机构占全国总数的69.1%,人员占全国的64.1%,存、贷款却只占全国总量的46%左右。因此,从整体上讲,农村信用社筹集资金能力较差,成本较高,而且资金运用率、赢利水平低下。因此,农村信用社金融功能还处在一个比较低的层面上,整体不具备向商业金融转化的条件。

  从农村信用社内部构造看。现阶段,我国农村信用社既不具备国际合作联盟的7条标准,也没有商业金融的基本架构。突出的问题有三个方面:

  一是产权不明确。农村信用社经过几十年的发展,谁是农村信用社的主人,出现风险损失由谁承担,越来越说不清楚了。现在,有几种说法:第一,“国家说”。其主要根据是农村信用社经过几十年的发展,农村信用社已经成为国家金融体系的重要组成部分,农村信用社在依靠国家信誉进行金融活动。如果没有国家信誉的支撑,农村信用社根本发挥不了现有的金融功能,承受不了市场的竞争和损失,特别是信誉损失。第二,“集体说”。此说延续了计划经济时代的说法,即农村信用社是集体性质的金融组织。但是,就目前而言,这个“集体”由谁组成恐怕谁也说不清楚。第三,“社员说”。即:归入股社员所拥有,问题是这个“入股社员”是原始社员,还是新社员?这些新、老社员是否真正履行了股东的义务和责任?此其一;其二,历史上的赢余瓜分尚可协商,历史上的亏损和政策性亏损如何让新老股东承担?职工社员居于什么样的地位和作用?历史和现实中的职工社员应该享受什么样的权利,承担什么样的责任?又该如何划分?等等。

  二是经营权不自主。按照一般的法人企业要求,“法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”但农村信用社的法人,既没有经营上的自主权,也无力承担巨额的决策损失。目前,作为法人的农村信用社,既不能没有法律赋予的经营自主权,也不能按一般企业要求给予完全的经营自主权,这个“度”达到什么程度算适中。一旦经营上出现问题,应该追究谁的责任,谁负责清偿等,都要有明确的说法。

  三是管理权不到位。因为体制因素和人员素质、信息的短缺等原因,农村信用社“三会”相互制衡和内部管理的自我约束、规范难以到位。由于管理体制原因,农村信用社管理的系统约束更难以到位,“恐龙”体式十分突出。

  正是基于这样的客观现实,涉及全国的农村信用社改革方案可谓“责任重大”。人们将对农村信用社改革拭目以待。

  (作者系中共湖北省十堰市委党校经济学教授,经济学部主任)

来源:人民网 (责任编辑:刘锋)
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