南水北调水资源管理怎么改
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孙丹平
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新闻事实
■水体制的改革对
南水北调规划至关重要
今年“两会”期间，“水资源”无疑是出现频率最高的用词之一。
水是地球上最珍贵、最紧缺的资源之一。人身体中约有2／3是水，没有水，人就不能生存。地球表面虽然有70．8％的面积为水覆盖，但人类真正能够利用的淡水资源却只占地球总水量的0．26％。
“水可载舟，亦可覆舟”。1998年的特大洪水，长江中下游地区频频告急，百万军民艰苦抗洪；接下来却是连续两年的干旱，北方大地的干涸裂缝透着渴求与无奈。一系列救急方案出台：博斯腾湖两次向塔里木河下游输入救命之水，紧急开挖黄河引水到天津……在这种截然相反的狰狞交替中，中国人比以往任何时候都更清晰地认识了水资源的“双刃剑”性质，也希望能控制住“桀骜不驯”的水。
于是，“南水北调”紧迫地提上了议事日程。2000年9月27日，朱基总理主持召开了南水北调工程座谈会，专门听取了南水北调工程的汇报，并针对南水北调工程前期工作作了“先节水、后调水，先治污、后通水，先环保、后用水”的重要指示。
据《中国水利报》的消息，今年5月将完成国务院部署的《南水北调工程总体规划》，并征求各有关部门、沿线各省市以及有关专家的意见，6月由国家计委组织审查后报请国务院审批。《规划》主要包括一个主报告、12个附件和几十个专题。其中附件既包括了东线、中线、西线规划，还包括了节水、治污、生态与环境保护、城市水资源、水价分析研究、建设与管理体制等方面的内容。附件由水利部牵头，并由相关课题的最权威机构负责完成。比如节水规划，由全国节水办公室、建设部城市水资源研究中心负责；东线治污规划，由国家计委组织水利、环保、建设等部门的有关单位负责完成；生态与环境保护规划由中国环境科学研究院组织有关单位完成。在此基础上，由水利部最终综合集成《南水北调工程总体规划》。
与此同时，根据水利部部长汪恕诚提出的水权理论，对水资源管理体制的改革也开始付诸实践。去年底，位于浙江盆地的义乌市出资2亿元向毗邻的东阳市买下了约5000万立方米水资源的永久使用权。一些专家认为这个案例说明：在市场经济条件下，水资源也同其他生产要素一样具有商品属性，同样可以在政府的宏观调控下通过市场进行优化配置。但另一些专家提出，东阳—义乌之间的水权转让没有法律依据。
而另一个让所有专家叫好的极大好消息是，黄河在持续断流十多年后，由于从1999年起实行统一管理和调度，在去年的大旱之年全年没有断流。
3月16日的一条消息说，为了科学有效地利用水资源，我国将实行用水定额制度。用水定额将对每创造一万元产值所需的水量进行限定，将根据不同地区、不同产业及不同行业制定不同的标准。据专家介绍，用水定额的编制对正在制定的《南水北调总体规划》起着关键作用，南水北调沿线省市的用水定额将在今明两年出台。
以上消息都表明，以南水北调工程为标志，举国上下都在对水———这种对于人类生存至关重要的资源空前重视，对水资源管理体制的重大改革正在加紧酝酿并迅速出台。
专家访谈
■统一管理使大旱之年黄河未断流
问：黄河多年断流，去年是旱年，反倒没断流，是统一的管理起了作用吗？
柯礼丹（水利部原水政司司长，全国水资源与水土保持工作领导小组办公室副主任）：黄河断流10多年，有人认为不可避免，因为用水量增加，来水量减少。我认为黄河断流主要是缺乏管理。资料显示，1956年到1995年，来水并没减少，多年平均580亿立方米，没有变化。用水呢，国家分配用水量已有10多年了，流域内6省区用380亿立方米，其余200亿立方米在汛期用来冲泥沙，但一直没有认真落实。去年按照国务院的分配方案，统一调度，一管到底，这个办法立竿见影。第二个措施是提高水价，下游引黄灌区的水价提高了5倍，上游如宁夏也提高了一倍。再就是搞灌区节水改造。这几条现在基本都做到了或正在实施。所以看来黄河断流就是管理问题。现在把这些都管住了，提高了用水效率。黄河出海口如达到每秒50立方米的流量就能保持黄河下游的生态，现在还没达到。但继续抓下去，有可能做到。
张岳（水利部原农村水利司司长，中国农业节水技术协会会长）：这是一个成功。水市场必须有体制的保障，黄河分水调水的成功，体制上是一个突破。几十年了，统一管理不能到位，部门分割太厉害。水资源如果不能统一管理，谈配置、优化、保护都是一句空话。这次成功是在党中央、国务院的直接领导下取得的，但中国现有多少这样的问题，如果都要中央直接领导才能解决，能行吗？应该以法规的形式确定下来。所以我建议要建立用水审计制度，如同用钱要审计一样，用水同样要审计。
■用经济杠杆来
提高用水效率
问：那么说起来我们虽然是水资源紧缺的国家，但真正把水管理好了，而且做好节水，能够水尽其用，那就只是相对的缺水。
柯礼丹：大家的共识是要引入市场机制。过去我们都是“供水管理”的方式。国外现在有两种方法，一种叫“供水管理”，就是你缺多少水，我用工程措施来满足你。计划经济体制下一直采取这种方式，供不上，就觉得缺水了。但世界上从80年代开始，提出来一个“需水管理”的新概念，能供多少水才能用多少水，就是要提高用水效率。要让用水户在提高用水效率和支付水费之间去找平衡，也就是在市场与供求之间去找平衡，最大限度地降低水的消耗。这两种方式一种代表了计划经济，第二种着重用经济杠杆来调节。
过去有一种错觉，好像经济越发展，用水量越多，而且是无限制地增长，实际上不是这样。西方一些国家发展到一定程度后，经济发展仍然快，而且人口还在缓慢增加，但需水量的增长率慢慢降低了，这是一种规律。美国在1975年以后用水量就持平了，但国民生产总值还在增长。日本80年代后期，英国也差不多在80年代后期，也出现过这种现象，原因是经济结构调整。从用水结构来说，农业用水占大部分，但到一定时期后农业用水增长率会降低。工业用水增长还相当快，生活用水也在增长，因为城市在发展，而且用水量比人口增长还要慢一些。这三条用水结构曲线随国家经济结构的调整而变化。现在我们农业用水大约占70％，但天津为60％，北京为50％。估计将来在国民总用水量中农业大约占60％，日本现在占50％多。按市场经济体制下供需关系的规律来看，用水量不会无止境地增长。
北京的用水量已经是零增长。80年代初曾经很高，一度到了49亿立方米，后来通过节水等措施，现在基本上保持在40亿立方米左右。天津有快20年保持在22至23亿立方米。全国有16个省市区在向零增长过渡，这是一个很重要的发展趋势。
张岳：这有一个用水结构的调整，这种调整是我们未来20年的一个重点，改革开放后调整幅度已经很大。我认为零增长是一个相对的概念，现在还是社会主义初级阶段，生活质量和生存环境、生活水平的标准会不断提高。在结构调整中，农业用水可能会减少，但第三产业会发展，还有生态环境要用水，过去我们没考虑，现在很多人提出来，这一块怎么算？如果把生态用水加进去，这是无止境的，因为有大沙漠要改造。所以零增长可能是某一个行业的零增长，不能代表整个国家。现在中国的工业化还在过程中，人均用水量这几年基本不变，但不能给人们造成错觉。
问：提倡全民树立节水意识，这是不是目前最重要的问题？
柯礼丹：中央十五届三中全会就提出要把提高用水效率特别是农业用水效率作为一个革命性的措施。人是用水和节水的主体，俗话说“一方水土养一方人”，就是说人类发展与环境有一种自然的调节。再缺水的地区也有人生存，他们会自己找出节水的方法。所以并不是经济增长了，用水量必须也得增长。我们全国现在用水增长已经低于人口增长。
而且节水效应不会逆转，一个城市如果做到了节水而且已经取得效果，不会因为有了新的水源就重新浪费水。青岛是最好的例子。原来引黄济青，计划供1．7亿立方米水，但已经有12年，包括当地水源，它每年只用了1亿。原来人们把洗菜洗衣的水省下来冲厕所，现在有了水，人们仍然保持这种节水的习惯。如果多用水，水费高，北京人也不会因为南水北调来水后，重新浪费水。这是经济规律、市场规律。
我们现在的用水效率还很低。美国与我们的用水量差不多，一年5000多亿立方米，但它的国民生产总值是我们的10倍，也就是说它1立方米水产出的GDP是我们的8至10倍。“需水管理”的定义就是减少水的消耗的管理。美国工业用水的循环已经到了17次，水的重复使用率达到了95％。他们原来的目标是零排放，但代价太高。我们现在是两次都不到。提高用水效率是另一个概念，节水是提高用水效率的一种措施，节水本身不是目的。日本人说，我们节水不是限制用水，而是要提高用水效率。
张岳：我觉得对节水要客观地看，节水的承受能力有一个限度，不可能解决资源性缺水。中国现在大部分经济指标都与发达国家差距很大，我们的农业节水还没有国家投入，农村的改革又是以一家一户的家庭经济为主体，大型的基本建设还不好搞。这与以色列不一样。我们的农业生产是大田作物，以色列是小型的观光农业，主要搞附加值很高的花卉、经济作物。但大田节水就难了，渠道输水就得搞衬砌，或者管道送水，那投资太大，谁来出？国家投资非常不足，特别是节水，如果国家从基本建设上拿出很大一块来搞节水，对解决水的短缺将起很大作用。
■建立水市场要考虑国情
———我们的农民
问：我们要建立市场经济，水资源是不是也应作为商品进入市场？
张岳：市场是讲竞争又讲利益分配的，水只能是有条件地进入市场。当年农民参与了水利建设，现在要是讲市场经济的话，农民当时投入了，应不应该经过水市场的股份去分股？分股后要不要享受收益权，这是个难题。农民的投劳是很难计算的。我们的水费没把农民的投入算入水价的成本。长期以来我们的农田基本建设都是靠农民的投工，但是无代价的。一条渠道不是一家一户的，大家共同受益，怎么去分摊？还有，过去防汛抢险都是靠农民，也是无代价的，这是中国区别于其他任何国家的独特之处，也是中国的特色。中国的水市场同样应具有中国特色，所以怎么能把水完全进入市场？
我个人认为，在水市场形成和建立过程中应当研究对农民的经济补偿问题，当然国家可以采取其他形式的补偿措施。现在都讲资源共享，优势互补、共同发展，其实这是两个不同的层面。资源共享谈的是资源分配问题，怎么分配应由国家宏观调配来解决，这不是市场行为。而优势互补、共同发展是市场行为，经济利益的互补是完全不一样的。水又是特定的商品。任何国家都没有100％的市场经济，战略性质的资源是不允许进市场的。美国好多资源不开采，作为战略储备。
柯礼丹：我认为应该是国家宏观调控跟市场经济结合起来。对缺水或贫困地区国家要从宏观上扶持。南水北调，国家要从财政上拿出很多钱来建这个工程，并不是所有负担都加在用水户身上。先用行政手段把用水量分配好，然后通过水价等市场措施来推动。水费太低肯定造成浪费，虽然现在提高了，但仍有潜力。宁夏去年提高水费后，当年就少用了6亿立方米水。水费虽然提高一倍，农民并没增加负担，因为他们自己就节省用水了，总的水费不一定增加。
问：如果把南水北调的一部分投资用于农田管道的基本建设或城市污水处理厂，是不是更合理一点？这就可以补上很大一部分供水缺口，也不用打破原有的生态格局。
张岳：我认为可以先调一部分，比如60亿立方米，然后根据经济发展的状况，再扩大。我觉得不要一下子否定，因为我们很难预测未来50年北方究竟会怎么样。目前来看北方缺水太严重，只要遇到一个枯水年，那就不得了。水对城市发展来讲至关重要，而且北京、天津两大城市，既是政治中心，又是重要工业区，战略地位太重要了。
柯礼丹：许多专家都提出应该好好算算到底缺多少水。南水北调工程的总投资相当于三峡工程，但性质不同。后者财务效益高，还贷能力强，具有良性运行机制。而前者如对水市场估计失误，将有很大风险。中央现在对南水北调的方针是正确的，既积极又慎重，朱总理提出“三先三后”———先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水。
现在没有人说调水是不必要的，问题是调多少。我个人认为，现在先搞节水，然后管道引水，比如中线先弄来五六亿立方米水，保证最急需时之用。管道好建一些，将来不够用可继续建。否则我担心引来那么多水，由于水价提高，大家都节水，渠道只好晒太阳，这是新的浪费。我们北方是缺水，完全靠长江调水也不是办法。但是不是可以完全不调水？我认为，华北有可能碰到连续干旱，或者特殊干旱。按500年来的资料统计，出现过几次连续七八年、十来年的干旱，如1942年就是这样，出现了饥荒。我们不能让国家出现这样大的动荡，我们有能力远距离引水，这是有必要的。但到底要多少，要科学预测，避免出现重大失误。
问：我国正从计划经济转向市场经济，水资源也要改变纯粹行政调配的方式，用市场手段去推动。在这个时候，需要研究的问题是不是很多很多？
张岳：是的。我设想了一个研究程序的框架体系：水权是基础，属国家所有，是宏观调控的主体；水价是经济手段；水市场是机制；法规是保障，是规范水市场行为的依据；审计是监督，对水法规的执行和水市场行为进行监督。此外要补充一点：水资源的统一管理要从法律上确定下来，必须统一管理，不能部门管理。
新闻背景
1952年10月，毛泽东在听取有关引江济黄的设想汇报时说：“南方水多，北方水少，如有可能，借点水来也是可以的。”从此，拉开了南水北调工程的大幕。
1958年8月，中共中央在北戴河召开的政治局扩大会议上，通过并发出了《关于水利工作的指示》，明确指出：“除了各地区进行的规划工作外，全国范围的较长远的水利规划，首先是以南水（主要指长江水系）北调为主要目的地，即将江、淮、河、汉、海各流域联系为统一的水利系统规划。”这是“南水北调”一词第一次见之于中央正式文献。
1959年2月，中科院、水电部在北京召开了“西部地区南水北调考察研究工作会议”，确定的南水北调指导方针是：“蓄调兼施，综合利用，统筹兼顾，南北两利，以有济无，以多补少，使水尽其用，地尽其利。”
1979年12月，水电部正式成立了部属的南水北调规划办公室，统筹领导协调全国的南水北调工作。
1987年7月，国家计委正式下达通知，决定将南水北调西线工程列入“七五”超前期工作项目。要求1988年底完成南水北调西线工程初步研究报告；1990年底，完成南水北调西线工程雅砻江调水线路的规划研究报告；“八五”继续完成通天河和大渡河调水线路的规划研究工作，并于一九九五年完成南水北调西线工程规划研究综合报告。
1991年4月，七届全国人大四次会议将南水北调列入“八五”计划和十年规划。
1992年10月，中国共产党十四次代表大会把南水北调列入中国跨世纪的骨干工程之一。
1995年12月，南水北调工程开始全面论证。
2000年6月5日，南水北调工程规划有序展开，经过数十年研究，南水北调工程总体格局定为西、中、东三条线路，分别从长江流域上、中、下游调水。
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《北京青年报》 2001年3月21日
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