一道复杂的“算术题”
———上海市中心城区行政区划调整之后
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本报记者 高渊
本期关注 城市行政区划调整
2000年7月，上海市中心城区黄浦区和南市区合并。这是近41年来，上海首次调整中心城区的行政区划。9个月过去了，它对上海发展带来了怎样的影响呢？本报记者对此进行了采访———
去年7月1日，上海在其城市核心区域作了一道“加法”：将位于市中心的黄浦区和南市区“撤二建一”，设立新的黄浦区。在这道看似简单的“算术题”背后，其实蕴藏着一个重要的城市发展战略，上海要进一步加强和完善中心城区的城市功能，推进建设具有世界一流水平的现代化城市格局。如今，这道“加法”的“运算结果”如何呢？
“加法”：两个外滩将联姻
最近，在上海的媒体上很难再见到“南外滩”的称呼，这个曾使用多年的词语已经退出了历史舞台。
黄浦江边的外滩，是上海这座国际性大都市的标志。但很多人或许不知道，上海过去有两个外滩。一个在原来黄浦区境内，岸线全长1公里左右，在它的沿江一面是一条宽敞的滨江大道，另一面则是一幢幢带有异国风味的近代优秀建筑。第二个“外滩”则在原来南市区境内，由于在外滩的南面，因此被称作“南外滩”。南市区是上海著名的老城厢，由于历史的原因，“南外滩”地区的人口密度很高，始终没能形成一条滨江大道。就这样，上海的外滩景观带成了一条“断头路”。南北外滩以区为界，景色各异，“泾渭分明”。行政区划的不同，是两个“外滩”割裂的关键因素。那么，外滩何时能连起来呢？
现在，随着两区的撤并，两个“外滩”也要做一道“1＋1”的加法了。目前，“外滩沿江地区一体化开发方案”已经出台，新的黄浦区将把外滩从苏州河延伸到南浦大桥，使外滩岸线长度增加3.6公里，形成“浦江两岸尽朝晖”的新格局。引人关注的“外滩一体化开发”将分三段实施：北段从苏州河到延安东路的1公里地带，以完善中央商务区为重点；中段从延安东路到复兴东路的1.6公里地带，以十六铺客运码头功能转换为切入点，拓展商务、休闲和娱乐功能；南段从复兴东路到南浦大桥的2公里地带，则以拓展居住功能为重点。
“乘法”：核心城区重新定位
如果说，外滩的延伸是一道效果明显的“加法”的话，那么重塑中心城区将是一道意义更为深远的“乘法”。新黄浦区的发展规划提出，要把该区初步建成特大型国际城市的现代化中心城区，使之成为现代化中央商务区和市中心现代聚居区。
在上海，原来的黄浦区是真正的城市中心区，诸如外滩、南京路、人民广场、大世界游乐场等都在区内。但它毕竟太小了，有点手脚施展不开的局促感。而在它南面的原南市区则是老上海的中心区，有着百多年历史的豫园就在其中。虽然面积有8.69平方公里，但人口密度太高，旧区改造压力很大，有一种负重发展的感觉。
这两个新老中心区的撤并，正是上海调整城市中心区功能定位的关键之举。两区撤并后产生的经济和社会资源上的集聚效应，以及优势产业互补的强化效应正逐步显示出来。其中最显著的变化是，黄浦区已经确定了建设外滩、南京路、人民广场、老城厢地区和南部现代聚居区等5大功能区的基本发展思路。北面在加快外滩商务区建设的同时，将继续拓展南京路步行街的购物、旅游、商务和展示等功能，并调整豫园商业旅游区，加快引进国际一流的商业企业，与世界著名品牌合作，既要发展“万国商品总汇”，又要推动“老字号”企业创新发展，逐步建成21世纪上海购物中心的代表。与此同
时，还将借鉴国外大都市居民社区的建设模式，在南部成片开发现代化居民聚居区，其中的重点———老西门聚居区即将启动。一个崭新的、具综合功能的中心城区将在上海出现。
“减法”：探索机构改革之路
调整区划之所以是一道复杂的“加法题”，是因为在做“加法”的同时，必须做一道更难的题———“减法”，加大管理力度、减少管理成本是改革的又一个目的。
可以说，两区撤并这一举动本身，就是上海实施的一项重大机构改革举措。原来的黄浦区面积仅4.16平方公里，是上海10个中心城区中面积最小的一个。然而，“麻雀虽小五脏俱全”，无形中使管理成本居高不下。“撤二建一”后，新的黄浦区的面积达12.85平方公里，原来的两套班子变成了一套班子。
与此同时，进一步的机构改革仍在进行。刚合并之时，新黄浦区的机关部门还比较庞大，有的局机关有80多个工作人员，有的部门光处级干部就有10多名。对此，新黄浦区根据中央制定的机构改革总体要求，并结合本区实际情况，对原来的机构进行了一番大刀阔斧的改革，精简微观经济管理部门，使部门数量从撤并初期的85个减少到46个，工作人员逐步分流，机构人员设置向高效精干迈进。到今年2月28日，新的黄浦区机构设置和人员分流已如期完成。
对此，黄浦区区委书记钱景林认为，在机构改革方面取得了一定的成效，面对我国即将加入WTO的新形势，政府职能转变方面还要不断深化。
上海市委副书记、常务副市长陈良宇说，“撤二建一”是以更高的要求和标准规划未来，为上海21世纪建设现代化中心城区作贡献。
9个月之后，回首再看上海在中心城区的这个不寻常举动，也许许多人已经感觉到，在这道看似简单的“加法”背后，蕴藏着更多、更复杂的“算术题”，带来的是涉及面极广的一系列变革，大城市中心城区放大发展空间后所带来的巨大效应将逐步显现。
让一加一大于二
朱竞若
近年来，不少地方进行了行政区划调整，有分有合，合者居多，目的只有一个，更好地促发展。而上海，因地位突显，去年两大核心城区的合并，引人注目。
让一加一大于二，这是上海两区合并的美好愿望。黄浦和南市，是上海著名的老城区，这里几乎涵盖了上海700多年的发展史和150年的开埠史。从外滩、南京路、淮海路到人民广场，黄浦区凝聚了大上海的繁华，却因空间狭小难施拳脚；而南市区，因人口密集、棚户区集中、基础设施薄弱，背负着相当沉重的发展包袱。两区毗邻居于市中心，发展落差却极大，仅地价而言，有人戏称为一个是欧洲一个是非洲。进入新世纪，大上海要加速发展，两个核心城区统一规划、协调发展、优势互补，就成了当务之急。9个月的实践证明，合并，正使黄金地段的黄金价值日渐显现。
让一加一大于二，外滩的效应更为引人注目。近百年来，外滩一直是上海的标志。而随着90年代浦东的大发展，外滩对岸的浦东陆家嘴金融区异军突起，各国著名金融机构云集，迅速发展成为远东引人注目的金融中心。与此同时，外滩却因娘家的不同、规划的不同、长期南北的分割，发展上缚手缚脚。如何让这个中心城区的龙头舞起来，此次两区合并，就是打破藩篱的一个大前提。外滩和陆家嘴被喻为上海中央商务区的两个翅膀，相信赢得了发展空间、增强了发展后劲的百年外滩，将在新世纪里与新生的陆家嘴比翼齐飞，为大上海发展带来强劲的动力。
行政区划的分与合，是一门复杂艺术，既有事前的审时度势，也有事后的细致把握，只有驾驭得当，才能为发展带来长久的合力。
《人民日报》 (2001年04月09日第二版)
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