中国百姓蓝皮书五：社会保障（二）
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 | | ■图为北京某社区养老院。社会福利更多的是满足社会成员的多方面的福利服务需要，被誉为更高层次的社会保障■摄影 王卫 |
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焦点六
■改革开放以来，中国共创造了1.7亿多个就业岗位，然而就业形势却日益严峻。
■全国城镇大约有2000万下岗和失业人员，相当于城镇经济活动人口的10%，标志着中国进入了新的失业高峰时期。
■失业保险基金的建立与发展，对保障失业下岗人员的基本生活、促进国有企业和经济体制改革、维护社会安定等都发挥了积极的作用。但是，如果要向所有失业下岗人员都提供足额的收入补偿，现有的失业保险基金显然无法做到。
焦点七
■我国农村地区的社会化养老保险与合作医疗工作在某些时期、某些地区进展较快，但从整体上看进展不大，有些工作还出现了停滞。参加农村社会养老保险的人数从1998年的8000多万人减少到2001年的5000多万人。目前仍在运行的农村合作医疗比重很小，主要集中在大中城市周围的郊区和一些沿海发达地区。
■近90%的农民成为自费医疗群体，不仅影响了农村医疗卫生事业的发展，而且牺牲了农民的健康，并导致贫困问题难以解决。
焦点八
■社会救助是社会保障体系中最基本的项目，被誉为最后一道 “安全网”。最低生活保障制度是针对贫困人群的一种社会救助制度，因此也是一个国家社会保障体系的重要内容和基础工程。
■更加艰巨的任务是如何建立农村居民最低生活保障制度。由于农村人口众多，不仅存在大量的需要社会救济的“三无”（无收入、无劳动能力、无经济来源）对象，而且仍有3000~4000万左右的农村贫困人口。
焦点九
■社会救助主要解决贫困或不幸社会成员的生存危机，社会保险主要解决劳动者的基本生活保障，社会福利在解决一部分社会成员生活保障的同时，更多的是满足社会成员的多方面的福利服务需要，被誉为更高层次的社会保障。
■中国的社会福利制度主要是指政府出资为那些生活困难的老人、孤儿和残疾人等特殊困难群体提供生活保障而建立的制度。 焦点十
■一个现实的困难是迅速增长的社会保障基金支付压力。从1990年到2000年，全国离退休、退职人员数量从2301万人增长到3876万人，年均增加157万人。同期城镇登记失业与下岗职工数量由400万人达到1200多万人。
■随着人口老龄化的进一步加剧，社会保障基金“增支”压力更大。这将成为对中国新型社会保障制度是否具有可持续性的严峻考验。
焦点六
能安全度过下岗失业高峰吗
改革开放以来，中国共创造了1.7亿多个就业岗位，然而就业形势却日益严峻。20世纪90年代中期以来，城镇登记失业人数直线上升，由1992年的364万人增加到2001年的690万人，城镇登记失业率也由2.3%上升到3.6%，2002年城镇登记失业率预计将上升至4.5%左右。如果再把国企和非国企的下岗职工计算在内，全国城镇大约有2000万下岗和失业人员，相当于城镇经济活动人口的10%，标志着中国进入了新的失业高峰时期。
在市场经济条件下，失业是难以避免的。中国自20世纪80年代中期开始建立失业保险基金。根据国务院1999年颁布实施的《城镇失业保险条例》，我国失业保险基金由用人单位和参保个人共同缴纳费用，其中用人单位缴纳工资总额的2%，个人缴纳本人工资的1%。到2001年底，全国参加失业保险的人数为10355万人，全年失业保险基金收入187亿元，支出157亿元，全国共有469万名失业人员享受到不同期限的失业保险待遇，其中领取失业保险金人数为312万。
失业保险基金的建立与发展，对保障失业下岗人员的基本生活、促进国有企业和经济体制改革、维护社会安定、完善社会保障体系都发挥了积极的作用。但是，面对10%的城镇下岗失业高峰和相当数量的潜在失业（如国有企业和机关事业单位约有1/3的冗员，还有1.5~2亿农业剩余劳动力需要向城镇转移）,3%的失业保险基金显得力不从心。目前我国用登记失业率作为控制标准，已经接近承载的上限。但是，如果要向所有失业下岗人员都提供足额的收入补偿，现有的失业保险基金显然无法做到。
要解决失业保险基金供给与失业保障需求之间的矛盾，主要有三种解决途径。第一种是，提高失业保险基金的征收标准，其后果是加大劳动力的成本。第二种是，采取多种措施，大力开展“再就业”，积极开发就业岗位，增加就业人数。由于技术进步原因，长期保持高就业弹性的难度较大。第三种办法是，提高得到失业保险补偿的资格，同时降低失业保险补偿的标准，减少失业保险金的实际支出。目前我国主要采取了第二种和第三种途径，也取得了一定成效。但面对“十五”期间就业岗位的巨大缺口，城镇公开失业率有可能超过12%的国际警戒线。面对严峻的就业压力与失业问题，必须提前考虑失业保险基金的收入调整机制，研究合理的支付与使用办法。同时，要大力实施积极就业政策。
焦点七
谁来为农民保障
体制改革以来，城市化与城市改革成为整个国家发展战略的重点，城镇社会保障自然成为全国社会保障体系建设的核心。但这绝不意味着农村社会保障不重要，更不意味着广大农民不需要社会保障。事实上，自20世纪80年代末、90年代初开始，我国也在农村地区大力提倡恢复与发展合作医疗制度，并积极推行建立农村社会化养老保险制度的工作。我国农村地区的社会化养老保险与合作医疗工作在某些时期、某些地区进展较快，但从整体上看进展不大，有些工作还出现了停滞。参加农村社会养老保险的人数从1998年的8000多万人减少到2001年的5000多万人。目前仍在运行的农村合作医疗比重很小，主要集中在大中城市周围的郊区和一些沿海发达地区。
农村社会养老保险制度的停滞甚至滑坡，是多种因素造成的。其中一个重要原因是理论界及政界关于农村是否需要建立社会养老保险制度的意见不统一。不主张继续开展农村社会养老保险的主要理由认为，“农民尚没有多大能力或没有条件参加养老保险”，农村家庭仍可以发挥养老的作用，开展社会养老保险没有必要或者作用不大，加上农民家庭拥有一份土地，土地可以成为农民最后的保障。这些看法虽有一定的道理，但不应成为农村不需要社会养老保险、尤其是终止已有的农村社会养老保险制度的原因是：（1）开展农村社会养老保险，是我国经济社会结构变化的客观要求，更是迎接人口老龄化的重要举措。（2）农村家庭养老制度面临挑战。随着农村非农产业的发展，农民流动性的增强，家庭观念的变化，大量农村劳动力向城镇迁移，越来越多的农村老人独自生活，迫切需要农村社会保障体系的支撑。（3）农村养老难于完全依赖土地保障。土地虽然是农民的最后一道保障，但受土地制度、土地数量及土地收入的限制，不能对土地的老年保障作用估计过高，单纯依靠这点土地是无法维持生计的。（4）部分地区已经具备开展农村社会养老保险的条件。应当继续鼓励有条件的地区从本地实际出发，继续开展农村社会养老保险。
合作医疗曾经是与城镇的公费医疗及劳保医疗并列的三大医疗保障制度之一，20世纪70年代，其覆盖率达到全国行政村（生产大队）的90%。“合作医疗”（制度）与合作社的“保健站”（机构）及数量巨大的“赤脚医生”队伍（人员）一起，成为解决我国广大农村缺医少药的三件法宝。被世界银行和世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费的唯一范例”。随着家庭联产承包责任制的实施，以农业合作社为依托的合作医疗制度出现了滑坡的局面。1985年合作医疗覆盖率降至5%，90年代初期全国“仅存的合作医疗主要分布在上海和苏南地区”。经过90年代的大力提倡和试点，1998年全国农村医疗保障也仅仅覆盖12%的农村人口。尽管近年来中国农村“初级卫生保健”工作取得了很大成绩，但合作医疗制度的缺失，却成为提高农民健康水平和农村经济社会发展的严重阻碍。近90%的农民成为自费医疗群体，不仅影响了农村医疗卫生事业的发展，而且牺牲了农民的健康，并导致贫困问题难以解决（大约50%的贫困是由于疾病造成的）。因此，如何在市场经济条件下建立符合国情的农村医疗保障体系，成为各级政府必须重视的重大问题。
焦点八
完善生死攸关的最后保障线
社会救助是社会保障体系中最基本的项目，被誉为最后一道 “安全网”。最低生活保障制度是针对贫困人群的一种社会救助制度，因此也是一个国家社会保障体系的重要内容和基础工程。其前身是计划经济体制下形成的传统社会救济制度，是专门针对“无劳动能力”的边缘群体的。随着经济体制改革的深化、单位体制的松动和城市贫困阶层的涌现，传统社会救济制度已经难以解决大批城市贫困阶层（尤其是有劳动能力但没有岗位的失业下岗人员）的基本生活。
1993年，上海市率先进行城市社会救济制度改革，尝试建立最低生活保障制度。1996年，全国人大通过的“九五”计划把建立城市居民最低生活保障制度作为社会保障制度建设的重要内容，促进了最低生活保障制度的发展。到1999年，全国所有城市和所有建制镇的县城均建立了最低生活保障制度。同年，中国政府正式颁布了《城市居民最低生活保障条例》，为城市所有居民提供最基本的生活保障。1997~2001年，全国城镇低保对象分别为200万人、234万人、266万人、382万人、1171万人。城市居民最低生活保障资金由地方人民政府列入财政预算。地方政府根据当地维持城市居民基本生活所必需的费用来确定最低生活保障标准。家庭人均收入低于最低生活保障标准的城市居民均可申请领取最低生活保障待遇。1997~2000年地方政府投入的低保资金分别为11.5亿元、12亿元、15.4亿元、29.6亿元。2001年中央政府加大了对低保资金的投入，当年中央财政投入低保资金为23亿元。
城市低保制度有效地弥补了其他社会保障制度没有解决的贫困问题，发挥着最后一道“安全网”的“托底”作用，对促进社会公平、维护社会稳定、推动社会发展发挥了重要作用。
更加艰巨的任务是如何建立农村居民最低生活保障制度。由于农村人口众多，不仅存在大量的需要社会救济的“三无”（无收入、无劳动能力、无经济来源）对象，而且仍有3000~4000万左右的农村贫困人口。解决数量庞大的农村贫困居民的脱贫和温饱问题，应继续大力实施行之有效的扶贫开发战略。这是积极的农村社会保障政策，也是建立中国特色的农村社会救助制度的重点与难点。如果不通过扶贫开发与发展贫困地区经济的方式，单纯依靠社会救济与最低生活保障制度将给国家财政造成十分巨大的压力。从1997年开始，有条件的地区逐步建立农村居民最低生活保障制度。2000年全国有300.2万村民得到了最低生活保障。到2002年5月底，得到最低生活保障的农村居民为338万人，约占农村贫困人口总量的10%。随着经济的增长和各级政府对农村贫困问题的重视，农村最低生活保障制度具有巨大的发展空间。
焦点九
不断发展完善的社会福利制度
社会福利是政府与社会通过各种福利服务、福利企业、福利津贴等形式，对社会成员提供基本生活保障并使其生活状况不断得到改善的社会政策与社会保障。它面向全体国民，内容广泛（如国民教育福利、住宅福利、职业福利及社会化的老年人福利、儿童福利、妇女福利、残疾人福利等），层次众多。目的是改善与提高社会成员的生活质量。社会救助主要解决贫困或不幸社会成员的生存危机，社会保险主要解决劳动者的基本生活保障，社会福利在解决一部分社会成员生活保障的同时，更多的是满足社会成员的多方面的福利服务需要，被誉为更高层次的社会保障。中国的社会福利制度主要是指政府出资为那些生活困难的老人、孤儿和残疾人等特殊困难群体提供生活保障而建立的制度。为保障特殊困难群体的生活权益，国家颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》和《农村五保供养工作条例》等法律法规。截至2001年年底，各级政府举办的社会福利机构3327个，收养了19万人；集体举办的社会福利机构3.5万个，收养66.8万人；民办社会福利机构934家，收养3.4万人。对于残疾人，通过政府的优惠政策来兴办多种形式的社会福利企业（2001年共有3.8万家）和实行残疾人按比例就业的政策，帮助适合参加劳动的残疾人获得就业机会。1996年至2000年，社会各方面利用政府拨款和残疾人就业保障金培训并安置残疾人就业110多万人。
中国还实行了优抚安置制度。这是指对国家和社会有功劳的特殊社会群体给予补偿和褒扬的一种制度。为保障优抚安置对象的权益，国家陆续颁布了《革命烈士褒扬条例》、《军人抚恤优待条例》和《城镇退役士兵安置条例》等法规。对于牺牲军人家属、革命伤残军人、老复员军人等重点优抚对象实行定期定量补助；对义务兵家属普遍发放优待金；对革命伤残军人等重点优抚对象实行医疗费用减免；城镇退役士兵可享受政府一次性就业安置，对自谋职业的安置对象发给一次性经济补助。2001年全国共有优抚对象3825.9万人，其中国家抚恤对象450.6万人，财政抚恤资金支出为32.5亿元。
社会互助制度也是一种非国家实施的社会保障形式，近年来在政府大力提倡下得到了一定的发展。2000年颁布的《中华人民共和国社会公益捐赠法》，对社会捐赠活动的经常化、制度化进行了立法规范和鼓励。中国政府还积极倡导机关、企事业单位、社会团体有组织地帮助和扶持贫困户脱贫致富。基层政府通过兴办社区服务业，为贫困对象提供照顾和服务。
焦点十
中国社会保障制度的困难与前景经济体制改革以来，中国为建设一个与社会主义市场经济体制相适应的健全的社会保障体系进行了艰苦的探索和实践。到目前为止，具有一定中国特色的多渠道筹集保障资金、管理服务逐步社会化的新型社会保障体系的基本框架已初步建立起来。但是，这个框架还不完善，仍面临着诸多困难与挑战。
一个现实的困难是迅速增长的社会保障基金支付压力。从1990年到2000年，全国离退休、退职人员数量从2301万人增长到3876万人，年均增加157万人。同期城镇登记失业与下岗职工数量由400万人达到1200多万人。退出劳动岗位人员数量的急剧增加，导致社会保障资金支出的急剧增长。全国福利保险费总额由1990年的938亿元增加到2001年约4000亿元，年均增长17%以上，远远超过同期GDP增长率和在职职工工资增长率。社会保障费用支出的迅速增长，不仅没有使企业负担减轻，还使新型养老保险模式的“部分积累”目标落空。随着人口老龄化的进一步加剧，社会保障基金“增支”压力更大。这将成为对中国新型社会保障制度是否具有可持续性的严峻考验。中国养老保险实行部分积累制，其目的就是将积累资金用于投资以取得更大的回报，降低收缴率、提高替代率，为将来退休职工提供更大程度的养老保障。现有社会保险基金的管理体制与管理方式，已不适应“部分积累制度”的需要。受经济不景气与国债利率大幅度下调的影响，存入银行与购买国债的社会保险基金回报率很低，而进行市场化投资又面临渠道不畅、保值增值困难的矛盾。如果投资回报率长期低于工资增长率和通货膨胀率，部分积累制度的目标将要落空。
社会保障制度改革的非公平性与非法制化现象依然十分突出。城市社会保障体系面临着如何不断“增加容量”与“完善机制”的长期压力。20多年的社会保障主要依据国务院甚至地方政府的《决定》或《条例》，尚没有一部全国性的《社会保险法》、《社会救助法》或《社会保障法》。社会保障立法滞后不仅使新型社会保障制度的权威性不足，也反映出中国社会保障制度改革与建设的“非法制化”色彩，导致很多改革措施难以有效地贯彻实施。建立完善的新型社会保障体系，近期工作重点要从建立制度框架转移到完善制度本身。
■特约编辑/夏舟
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来源：《北京青年报》 2002年7月29日
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