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(周一、四)







    彩票搅起“购票”潮 专家论说彩票立法


  有人说,如今在马路边排长队的,十有八九都是在买彩票。
也有人说北京每10个人中至少有1人买过彩票,而在江苏、四川、
黑龙江等地,彩票也卖得十分火爆。一组最新统计数据表明,北
京体育彩票的日销售额已超过800万元,国家体育总局日前也透露
,今年80亿元电脑体育彩票的额度很可能提前完成。

  中国自1987年开始,先后批准公开发售福利和体育两种彩票
,到1999年底,共完成销售额504亿元。其中福利彩票销售约400
亿元,除去奖金返还和发行成本等,共筹得社会福利基金118.7
亿元。按“扶老、助残、救孤、济困”的方向使用,到1998年底
,已投入70.6亿元,共资助和兴办社会福利项目81682个。

  有专家认为,从目前势头看,中国的彩票业已进入了一个快
速发展的时期。但彩票毕竟是一种博彩形式,在火爆的背后,也
暴露出一些问题:因彩票兑奖而起的纠纷接连发生;一些公众对
彩票的发行和开奖程序以及资金用途存有疑问;而各种形式的私
彩、非法彩票更是屡禁不止。

  目前世界上开展博彩活动的120多个国家和地区中,绝大多数
完成了国家立法。因此,业内人士呼吁,针对彩票业制定法律予
以规范,兴利除弊,是促进彩票产业大发展的当务之急。为此,
本期法律圆桌对彩票立法问题进行探讨。

  ■议题一:彩票这种融资行为没有法律规范行吗?

  主持人:国家对彩票业有哪些现行规定?

  谢鸣(体育总局体育彩票管理中心综合处副处长):国务院
从1985年开始对彩票就有管理规定,在90年代以后也有很多的文
件,比如1991年国务院《关于加强彩票市场管理的通知》,1994
年发过的《关于严格彩票市场管理,禁止擅自批准发行彩票的通
知》,1995年3月4日国务院《关于禁止滥发各种奖券的通知》等
等,几乎每年都有关于彩票管理方面的文件出台。发行彩票的每
一步也都有规定。

  张国庆(特约主持人):在现有的规定之下,作为彩票发行
机构,有没有感觉到需要进一步规范的地方?

  谢鸣:前一段有关部门表示明年将通过发行彩票建立社会保
障基金,说明彩票还会有更大发展,但彩票市场刚刚开发,很不
完善。现在没有法,我们还没有一个正式的身份证,所以我们也
希望国家有一个法出台,这个法对彩票业也是一种保护。

  杨洪逵(最高人民法院中国应用法学研究所研究员):彩票
立法规范的是整个彩票业,现在等于是部门在发彩票,自己有自
己的部门规则,这个规则跟法之间是有距离的,顶多是一个合同
关系,跟国家的彩票立法是不一样的。国家彩票立法要从总体上
考虑,包括管理机构、发行主体、发行彩票的目的、用途及发行
彩票中各项资金的分配比例等。

  史建平(中央财经大学金融证券研究所所长):原来我们说
一个企业,一个公司要集资的话就是非法集资,彩票这种融资行
为,或者说集资行为,如果没有法律规范,属于一种什么样的集
资?

  王京武(华鹏律师事务所主任):彩票已经搞了十多年了,
但是现在还没有正式的、统一的法规,目前情况下,应该考虑这
个问题。

  杨振山(中国政法大学民商法研究中心主任):彩票发行必
须有目的性的限制,发行彩票是为了公益,必须严格限制在公益
目的的宗旨上,这才能区别于赌博。这些机构的设立,必须是能
够履行公益职责的机关,这个机关要由国家确定,任何私人不能
组织。

  ■议题二:彩票规模到底应该有多大?

  史建平:要规范彩票市场的规模。因为社会以资金表现出来
的总资源是有限的,你这儿多了,他那儿就少了,有一个资源重
新配置的问题。原来是国家财政参与国民收入分配,银行、证券
市场来参与分配,当然还有其他金融机构,保险公司等等。现在
彩票也出来了,这也是社会资源重新配置的手段或方式。现在彩
票规模不大,无足轻重,如果搞大了,会不会影响银行的存款?
会不会影响证券市场的价格走势?会不会侵害金融产业的利益呢

  谢鸣:彩票的面额非常小,两块钱一注,这对我国公民来讲
,投入是非常小的,把银行里存的所有的钱一次性下注的人是非
常少见的。

  史建平:彩票的目的是为了支持一些非盈利性的社会公益事
业,这种资金的用途是有限的,那么彩票市场的规模也应该是有
限的,不能无限扩大,从这个角度讲,规模应该是有限制的。建
议国家在五年计划里面,将彩票纳入统一的财政规划。今年要做
什么事情,财政预算给多少钱,不够就通过国债融资,还不够,
可以发行彩票。彩票的发行由国家财政统一起来,作为财政的一
个预算项目。

  ■议题三:成立一个彩监会如何?

  杨振山:如何保障公开公正呢?一个是办法公开,再一个是
财务公开,我投了这笔钱以后怎么用了,上哪儿去了,这是老百
姓比较关心的,怎么监督?一个是自律,另外还要有外部监督,
应该在法律上做出明确的规定。股市有证监会,建议彩票上面也
应该有一个彩监会。

  王京武:我认为对彩票要加强约束,让有些人没有空子可钻
。主要一点是加强透明度,具体的审计、会计这些工作都要跟得
上,在每次发行以后,一定要详细地公布有关的资金去向,成本
费用,返还是多少,是不是严格按照这种比例来运作的等等。

  管晓峰(中国政法大学商法教研室主任):彩票立法的时候
是否要考虑到发行一定要经过权威中介机构的认可,以自己的信
用跟发行人信用捆绑在一起,如果发行人是虚假的,权威的中介
机构也跟着要受到损失,甚至要摘牌,取消它的中介资格。法律
要有一套程序,首先确定谁能发行。第二步,有资格发行者必须
要向主管部门提出申请报告。第三步是确定发行的程序,发行程
序有一个很重要的一环就是承销,哪一些人有承销资格呢?不但
发行人的资格认定,承销人的资格也要认定,这两个资格认定以
后,彩票发行中虚假的做法,特别是发私彩的做法就会大幅度地
减少。在资金分配方面。无论是什么样的比例,公益性质宗旨始
终为核心,不能偏离方向。因此,在这里是否可以采用一个信托
制度的方法,信托制度就是说财产的管理人上面有一个信托监督
,公益信托,信托的受托人上面有一个信托监察员。我们的彩票
也适用这种制度,你对它怎么使用的,由监督机构来对这笔钱进
行监督使用。做帐的时候,当然是由管理人员做帐,监督人也要
做一本帐,第三个是要注册会计师事务所来做一本帐。这样对三
方面都有好处,第一是对社会有好处,最大限度地用于公益目的
。第二对投资者有好处,他们花钱心里坦然,建了多少福利院,
多少体育设施,我知道。第三对行业部门人员的一种爱护,对他
监督,实际上减少他犯罪的机会。

  ■议题四:如何调整彩票纠纷?

  杨洪逵:从法院受理案件来说是两类,一类是彩民之间的纠
纷,跟发行者没有关系。再一种是彩民和发行者之间的纠纷。购
买者之间的纠纷就是确认谁是彩票权力人,比如说我出钱,他去
买,中奖了,我说应该认定为我的。他说当时说好了,我出钱他
买,大家共同分,就是说双方到底是代理关系,还是借款关系,
还是合作关系。这个主要是一些证据问题,有事实来说就可以了
。彩民和发行方的纠纷比较少,但是也有。一个是权力有无的问
题,发行方说我这是废票,肯定就没有权利了,这是个能不能主
张权利的问题。还有一个是中奖条件,我宣布的条件,事先宣传
、承诺的时候有很含混的中奖条件,结果与中奖者理解不一致,
就很容易产生问题。

  张青松(北京市普华律师事务所律师):我们可以假设一下
,假如某一天因某种原因,导致一批奖券无法兑现,或者无法按
照规则来评奖。如果彩民和发行机构发生纠纷,怎么办?如果法
院判决,认为这是买卖合同,因为一方的过错导致合同不能履行
,要求发行者把彩民的这两块钱退回去,可能会有彩民感觉很不
公平,认为我买的这两块钱可能是五百万。如果法院判决,认为
彩票这种行为本身就是捐赠行为,彩票是一个捐赠的凭证,假如
法官是持这种意见,向公益事业的捐赠行为是不可撤销的,就是
机器坏了,也不能退两块钱。这样也说不通,从法律上讲是捐赠
行为,但是从彩民心理上讲认为是买了机会权。我看了所有的法
规和行政规章没有对购买彩票这种行为有明确的定性。

  嘉宾特别建议

  1、建议有关部门将彩票纳入统一的财政规划。今年要做什么
事情,财政预算给多少钱,不够就通过国债融资,还不够,可以
发行彩票。彩票的发行由国家财政统一起来,作为财政的一个预
算项目。

  2、股市有证监会,建议彩票上面也应该有一个彩监会。

  3、彩票发行一定要经过权威中介机构的认可,以自己的信用
跟发行人信用捆绑在一起,如果发行人是虚假的,权威的中介机
构也跟着要受到损失,甚至要摘牌,取消它的中介资格。而且不
但发行人的资格要认定,承销人的资格也要认定。

  (摘自2000年12月19日《北京青年报》作者:卫尔真 陶澜

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