请判我刑吧，千万别劳教

李秀平

劳教这项法律制度是中国所独有的。     一部《劳动教养试行办法》试行了将近20年。     什么样的人应该通过什么程序送劳教，什么条件下应该解教？     劳教为什么被称为“二劳改”？     2001年2月下旬一个晴朗的日子，北京市劳教局北新安劳动教养所。一个24岁的俏丽姑娘站在我们面前，她本人“二进宫”，她的男友因非法持有毒品被判处无期徒刑，正在服刑。     姑娘名叫林丽（化名），她的故事深深震撼着我们的心灵：我的父母很早就离异了，离婚后，爸爸到深圳经商去了，为了找爸爸，我也到了深圳。我过13岁生日的时候，请了几个朋友，朋友带了冰毒，让我也尝尝，出与好奇，我真的尝了尝。就这样，到深圳还不到半年时间，我染上了毒品。发现我染上毒品后，爸爸把我送回北京交给妈妈管教，但是，我已经完全被毒品控制了。     她吸毒的行为第一次被公安机关发现是在1995年，这一年她正好年满18岁。一天，她和4个朋友在一起吸毒时，被人举报，结果被“请”进了派出所。派出所对他们的事情进行调查后，她在“派出所待了一宿”，就出来了。     1997年，她第二次被带进了公安机关的大门。她说这一次也是被人给“点”了。不过，她没有再待一宿之后就能出来，而是被拘留了15天。事隔1个月之后，她再次被“点”，又一次被拘留了15天。对如此高频率被“点”一事，她解释说：“为什么一折就是一片呢？因为我们这些人之间的关系就像一张网，你点完他，他又去点别人，点来点去就会折一片。”     不久，她第四次被“点”。这次，她被处以1年劳教。     现在，她是“二进宫”了。原来，她第四次被抓是在别人家，被抓时，家里还藏着一小包“白粉”。对这一小包海洛因，她一直难以忘怀，解除劳教后回到家，她做的第一件事，就是看看那包东西还在不在。结果，那包隐藏得很严密的海洛因安然无恙——她没能抵御住它的诱惑，回家的当天就复吸了。     于是，在重获自由7个月之后，她再次回到了新安劳教所。这一次，她的期限是2年。听到这个结果时，她说因为定长定短“没谱，所以也没吃惊”。其实，她当时是暗自庆幸了一番的，因为，她所在的人群中有个说法叫做“一进1年，二进满贯”，这个满贯指的是劳动教养的最高期限——3年。     现在，劳教所里关着的大多是和林丽一样的吸毒者。依据有关规定，对吸毒者的处置一般是第一次被抓获后，拘留并送强制戒毒，第二次被抓，就会被处以劳教。林丽第五次被带进派出所的时间是1999年10月的一天，进去之后，她被带到毒品检测机构进行了检测。检测结果是“阳性”，这就是她有复吸嫌疑的最重要证据。这样，她就被送到了公安分局。在分局，她先得到了一张被她称为“小票”的拘留决定书，拘留15天的期限到了之后，她并没能回到家，而是继续等待着一张被她称为“大票”的东西，两个多月过去之后，她等到了那张“大票”——劳动教养决定书！     她说：“历来就是这规矩，所以接到‘小票’时觉得也不起什么作用，也就是名义上的事情。”     林丽的经历大体上就是一个触犯法律的人被劳教的过程。     进入劳教所之后，她发现像她一样“二进宫”的人并不少，但劳教期限并不都是“满贯”，有的是1年，有的是18个月，有的和她一样是2年，相比之下她的期限并不算短。她想：“没准人家态度好、没准人家有立功表现”，所以对一切就没有多想，况且她认为“就是多想也没有用”。     但是，并不是每个被处以劳教的人都像林丽一样。他们对被处以劳教的程序有异议，甚至不服劳教决定，还为此提起了诉讼。而有的人干脆说：“我宁可坐牢。”劳教所高高的围墙内，是不是关着一些问题？走进北京劳教局新安劳教所的大门采访，我们似乎找到了答案。          劳教算“劣迹”，劳改算“前科”     偶然听到一个被处以3年劳教的人说“让我到劳教所待3年，还不如让我蹲1年监狱”时，觉得有点像奇谈怪论。北京市海淀区人民法院行政审判庭法官王燕的话却给了我们一个注解：“就我们接触到了被劳教的当事人而言，有的确实愿意被定罪。有个无业人员盗窃了2辆自行车，因为以前曾经被教养过，所以这次的教养期限是3年，他就觉得定3年劳教还不如判2年徒刑来得实惠，因为后者失去自由的时间要整整少1年呀。正是因此，有的劳教人员难免会有这样的想法。”     这让我们自然而然想起监狱制度和劳教制度的区别来。在北京市新安劳教所，当我们问到二者的区别时，一个警察脱口而出：“劳教是人民内部矛盾，劳改是敌我矛盾。”虽然把“敌我矛盾”用在今天在监狱服刑的人身上已不再恰当，但这位警察说的是一个历史事实。在建国之初，区分劳改和劳教的重要标志正是“敌我矛盾”与“人民内部矛盾”这个标尺，只是随着历史的迁移，条件发生了变化，监管对象的性质也发生了变化罢了。     其实，和“敌我矛盾”的变化一样，许多东西也都发生了变化。劳改和劳教之间的区别是否也在变化之中？如果答案是肯定的，那么，在今天，劳教和服刑人员之间的区别又是什么呢？     曾经在监狱当过民警、现在是新安劳教所副所长的李静，对监狱和劳教所的区别有直观的了解。他说：“劳教所管理比较宽松，比如，我们所就没有铁窗和电网。”接着，他话锋一转：“但是，监狱的管理比较规范，因为有《刑法》和《监狱法》，对管教人员和犯人的权利和义务规定得都很清楚，依法行事就可以了。相比之下，监狱的管理工作比较好做。因为对劳教所来说，电网虽然拆了，但规范并没有明确，我们主要是依据内部规定进行管理，确实存在一个怎么从法律上加以规范的问题。”     劳教所一度被称为“二劳改”，而这个外号并不是凭空起的。事实上，劳教所的铁窗和电网是后来拆除的。但是，人们观念中有没有虽然看不见但实际上并没有拆除的电网呢？     现实中的高墙和电网是在十几年是逐渐拆除的——1988年，司法部做出了一个重要决定，将劳教与劳改分离。说到原因，北京市劳教局政策法规处的张昕航处长解释：“由于劳改和劳教不是同一性质的问题，所以，有了劳改和劳教分离的做法，从此，劳教有了独立的场所。”此前，劳教人员和服刑人员被禁锢在同一个高墙内，分别被编在劳教队和劳改队里。但是，分家之后，劳教场所的许多做法还是从监狱移植过来的。在限制人身自由方面，对劳教人员而言有了量的变化，但并没有实质的区别。     如果从法律规定来看，劳教和刑事处罚的区别在于：劳教是限制人身自由、劳改则是剥夺人身自由。具体地说，劳教人员在接受教养期间除人身自由被限制外，其他权利的享有和义务的履行和其他公民基本一样，服刑人员在服刑期间部分权利被剥夺，履行义务也受到限制；“前科”和“劣迹”是劳改和劳教的第二个区别。受过劳教处罚的人被称有劣迹，而被判过刑的人则属于有前科的人——前科必须有记录，如果再次犯罪，就以累犯处理。     后一个区别一度很重要。据张昕航处长介绍：过去在计划经济体制下，由于人们一般都有固定工作，按照有关规定，被处以劳教的人的公职和学籍的保留与否主要看单位的态度，单位如果愿意保留，劳教人员走出高墙后就什么都不会失去；而劳改就不同了，一旦被判刑，就会被开除公职，就意味着一切都没有了。但到了今天，随着经济成分多元化，人们职业的多元化，进劳教所的大多是非公职人员或无业人员。这就意味着受到处罚的人没有了“开除公职”的顾虑，换句话说进劳教所和进监狱对他们来说也就没有太多的差别了。“前科”和“劣迹”的区别意义也不太重要了，有的人当然宁愿选择1年劳改而不选2年劳教。          从”反革命分子”到流氓小偷     在劳教制度建立之后的40余年里，劳教场所大约改造了300多万违法和轻微犯罪人员。在今天，全国有300多个劳教场所，在期间接受改造的人达30多万。     过去的300万和现在的30万都是些什么人呢？作为一个特殊的群体，他们有什么需要我们关怀和关注呢？     如果引用有关规定的话，可以说劳教所里关着“违法犯罪”的人——请不要以为这个提法是笔者的臆造，类似的词语还有劳动教养决定书上的“某某有下列违法犯罪事实”，已被处以劳教的人员“认罪认错”的态度等等。     这种提法与劳教的特殊性质有关。它一方面说明劳动教养这种处罚措施是间于治安管理处罚和刑事处罚之间的一种形式，另一方面也反映出这种提法和做法都有几分无奈。     作为一项法律制度，劳动教养是我国的独创。     有必要从劳教制度的源头说开去。劳教制度的创立和“肃反”运动有关。1956年，中央决定将在“肃清一切暗藏的反革命分子的运动”中，清查出的一批不够逮捕判处徒刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上又会增加失业的反革命分子和其他坏分子，采用劳动教养的方式进行处理。为此，在1957年8月1日的时候，全国人大批准了国务院提交的《关于劳动教养问题的决定》——这是迄今为止，我国劳动教养制度规格最高的一个法律性文件。     从劳教制度创立至今，有关部门一共颁发了4个法律性文件。它们分别是1957年的《国务院关于劳动教养问题的决定》、1979年《国务院关于劳动教养的补充规定》、1980年的《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》和1982年经国务院批准由公安部制定并颁发的《劳动教养试行办法》。     随着时代的发展变化，4个法律文件中所规定的教养对象也发生了相应的变化。     在1957年制定的《国务院关于劳动教养问题的决定》中，劳动教养的对象主要包括4种人：（1）不务正业、有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理、屡教不改的；（2）罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的；（3）机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动能力，但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序，受到开除处分，无生活出路的；（4）不服从工作的分配和就业转业安置，或者不接受从事生产劳动的劝导，不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。     20多年过去之后的1979年，由于有关情况发生了变化，这年出台的《国务院关于劳动教养的补充规定》对劳动教养的管理机关和劳动教养的期限等问题做出了规定。1980年2月，《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》发布，意味着对劳动教养的对象做了改变——从1980年下半年开始，“对有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人，一律送劳动教养”。     近20年前的1982年1月21日，公安部制定并发布的《劳动教养试行办法》再次将劳动教养的对象调整为“有轻微违法犯罪行为不够刑事处罚，但给予治安处罚又达不到教育目的的人”。此后的1987年1月1日开始实施的《治安管理处罚条例》、全国人大常委会1990年通过的《关于禁毒的决定》和1991年通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等一系列规定实施之后，使劳动教养的收容对象变得更为广泛——有关部门统计，目前劳动教养的收容对象已超过10余类，达到100余种。     今天，走进劳教所，我们就会知道，关押对象与劳教制度创立之初已经发生了很大变化。当初关押的人由“反革命分子”到后来的有流氓、盗窃恶习的人，现在劳教所里主要关押着吸毒及卖淫嫖娼者。有从事实际工作者总结：“从总体而言，我国的劳动教养对象发生了两次重大的变化——第一次是在80年代初期，青少年失足、劳动人民家庭出生的增多，与50年代有很大的不同。因而，党中央根据新情况、新特点确立了“教育、感化、挽救”的方针；第二次是从20世纪80年代后期至90年代初开始，劳动教养对象中多进宫人员、吸毒人员、农村户籍和流窜作案人员、卖淫嫖娼人员的比例大幅度上升。”     因为种类增多，劳教所里关着的人随之越来越多。这是因为，在1957年的《国务院关于劳动教养问题的决定》中只规定劳动教养适用“4种人”，而对地域并无限制，1979年的补充规定中则明确劳动教养的适用范围是“大中城市需要劳动教养的人”，1982年的《劳动教养试行办法》中，进一步补充规定为“家居大中城市需要劳动教养的人。对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人”。在这之后，有关对象和范围进一步变化，这之后随着《治安管理处罚条例》、《关于禁毒的决定》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等几部法律的颁布，违背这些规定的人都有可能是劳教对象。而且，这几部法律都没有地域的限制。     如果有人问“今天的劳教所里关着什么人”，标准的答案是：有一定的违法犯罪行为，但又不够或不需要给予刑罚处罚，而又符合收容劳动教养条件的人；劳动教养的目的是通过行政强制性的教育措施，将具有违法犯罪恶习的劳动教养人员改造成为遵纪守法，自食其力的社会主义公民。     随着这些变化的出现，当初，劳教所创立之初的“教育改造”和“安置就业”的双重功能早已随着时代的发展发生了变化，“敌我矛盾和人民内部矛盾”的观念也已不合时宜。与此同时，决定劳动教养的程序和教养场所的管理方面也有新的问题摆在了我们面前。          劳教决定权在谁手里     有一个姓吴的北京小伙子，出入劳教所早已是家常便饭了。他从十六七岁的时候就染上了小偷小摸的恶习，为此先后被劳教过四次。2000年，他再次因为老毛病被抓获时，已经预见到了结果，所以，他根本就没报自己的姓名，而是报了哥哥的名字。他这么“灵机一动”，就只被决定处以2年劳教。     但是，他的案子被报到劳动教养委员会之后，他突然提出，自己并不叫这个名字。于是，他的案子又被发回了原来的公安局。他做梦也没有想到真名重现，不仅没有得到好处，反而又把劳教期限折腾成了3年。于是，他提起诉讼，将劳动教养委员会送上了被告席。他说名字的事情是我主动说的，你们又没有核对，因此，请求法院撤销对他的劳教处罚决定。     依照《行政复议条例》和《行政诉讼法》的有关规定，当事人不服行政处罚决定，可以请求复议一贯裁决争议或向人民法院提起诉讼要求裁决争议。     既然劳教中存在法律的“盲点”，引起纠纷的情况在所难免，不服劳教引起的诉讼应该不在少数。于是，我们来到了北京市海淀区人民法院。     王燕法官是行政审判庭审判人员。在海淀法院任法官的十几年中，她经手的这类案件不在少数。她说：我们法院最早收劳教案件是1991年，后来陆续开始收到这类案件，但是数量都不是太多。她说可能是因为北京市劳教委的地点在宣武区，到宣武区法院起诉的案件比较多，我们法院的案件相对就少。但是，在2000年，这类案件一下子就多起来了，从前几年的每年几件，上升到了17件——从类别来看，前几年的当事人主要是盗窃或倒卖光盘的，2000年1件是盗窃、1件是扰乱社会秩序，其余15件的案由均是吸毒。     这15个吸毒案件的当事人中，有人认为劳教期限过长，有人是听人家说被定劳教之后，送到劳教所会下到“粉队”，在那里要训练，很苦，所以就提起了诉讼，用打官司的方式拖延时间——他们的如意算盘是官司结束后，劳教时间也就差不多了，这样就不用到劳教所而是直接在看守所就度完劳教时间了。他们都认为自己被处以劳教，这样的处罚过重了。     依照《关于禁毒的决定》的有关规定，现在对吸毒者的处理基本上是这样一种模式：头一次被发现吸毒后，会被处以拘留并处罚款、送强制戒毒，复吸就会被处以劳教。复吸者是如何被发现的呢？以北京市海淀区为例，甘家口和魏公村是吸毒者聚集的两个点，一般有警察在这两个点进行巡查，有的吸毒者一进入这两个特殊的区域就会被警察带走，然后提取其尿液进行检测，一旦检测出毒品成分，再去查这个人有无强制戒毒或劳教的记录，有的话就报劳教。     这一系列做法似乎无懈可击，但是有的当事人对毒品检测报告提出了异议。在海淀区法院就有这样一个案件：有一个人和他的司机由于涉嫌吸毒被抓获，毒品检测报告显示，他的司机是阴性，当时被释放，这个当事人认为那份呈现为阳性的尿液不是他的——鉴定的过程，没有任何监督。     还有的人提起诉讼是因为关在拘留所里的时候，发现同样性质的事情得到了结果很不一样——同样是复吸，有的被定了1年劳教，有的被定了2年，有的则被定了3年。时间长的人心理不平衡，就提起了诉讼，想通过法律来求个说法。     这种情况，同样让法官王燕困惑。她问劳教委的人，这是为什么，得到的回答是有的是经过强制戒毒后又注射毒品了——注射是延长的依据之一。     在审理不服劳教提起的行政诉讼案件时，让王燕困惑的事情决不是一件两件。她回忆说，过去那几年办的案子，由于收审制度还没有撤销，情况和现在有所不同。比如，一度沸沸扬扬的中国政法大学教师不服劳教纠纷案，是海淀区人民法院行政审判庭结手的第一个此种类型的案件，他涉嫌诈骗被公安机关限制了人身自由，但是由于种种原因难以定罪，在关押两年半之后，给他定了3年劳教。这名教师不服，向法院提起了诉讼。这个案件让法院颇费了些思量。     还有一个案件，也让王燕难忘。这个当事人是一名警察，他开着一辆车，车前挂着好几个车牌照。一次，在动物园停车场，有人发现他拿着一个铁钩子捅别的车，查看他的车，发现里面有笔记本电脑和别人的身份证等物品。找到身份证的主人后，人家说身份证是在一个停车场被盗窃的，而那名警察车内的东西又来源不明，于是，他被公安机关采取了限制人身自由的措施。但是，案件办得并不顺利，这名警察虽然被报捕，但没有被起诉，于是，他被处以3年劳教。处以劳教，他又不服。     王燕说：“我们感觉审理不服劳教的案件特别麻烦。对请求撤销劳教决定的案件，我们对‘自由裁量’这块一般不审，对稍微不合理的地方也不涉及，只有在处罚严重不合理、有滥用职权的情况时才做撤销劳教决定的判决。”这么多年来，只是在1992年的时候，她才判决撤销过一个劳教决定：当事人有盗窃行为，按照内部规定应该处以2年劳教，但实际上被定了3年，这个决定被判决撤销了。     王燕说：“对减轻、维持或者撤销，有时很难比较。如果要说劳教程序中的问题，确实不能算少。比如，《警察法》实施之后，有各种嫌疑的人在派出所被滞留的时间最长不能超过48小时，但是，在48小时内劳教的决定根本就不可能做出来。在这种情况下，就先给当事人一个拘留处罚，等找到证据后，就报劳教委，就撤销拘留决定——按照法律规定拘留处罚决定是上一级公安机关撤销并不能由自己来撤销，而且改为劳教处罚也没有书面文字。从到我们这里起诉的当事人的情况看，他们的拘留处罚决定被撤销到送劳教，中间要经过一个月的时间。在这一个月内，当事人以什么依据被羁押？”她认为这方面存在漏洞。     另据了解，近几年，北京市每年一般有四五千件劳教案件，而承办这些案件的一共不到10个人，单是劳动教养决定书的填写与制作就绝不是一件小事，就需要一个过程。以一份与劳教有关的案卷为例，这个当事人是在2000年5月28日因欲购毒品抓获，当天被拘留，6月1日尿检报告有了结果，6月9日对他的拘留决定被一劳动教养委员会的名义撤销，7月17日，他收到了劳教决定书。从拘留决定被撤销到拿到劳动教养决定书中间有一个多月的“空白”，所以，说“程序合法”还是很牵强的。     作为一个精通法律的法官，王燕对劳教限制人身自由的期限也有自己的看法：“对限制人身自由而言，3年以上在《刑法》规定中已经属于重罪，3年劳教时间算什么呢？”     此外，在说到决定劳教的权利在哪个机关的手里，可能许多人都会说出“劳动教养委员会”这个机构的名称——这个机构是在1979年《国务院关于劳动教养的补充规定》中确定设立的。这样一是防止公安一家决定劳教缺乏民主和监督的情况，另一个很重要的因素是考虑到劳教人员解除教养之后的安置问题而设立的。但是，在实际运作中，劳教的决定权仍然主要在公安机关的手里，在许多地方，公安机关将劳教决定报“劳动教养委员会”审批，实际上是“备案”。即使，劳动教养的决定权真的在劳动教养委员会，那么，它是不是有权决定劳教，对此也有人提出了质疑。     王燕通过自己的工作证实了这一点。她说：“我们开庭时，出庭的人是以劳教委的名义坐在法庭上的，但是，他们的身份是警察，只不过没有穿警服罢了。如果，当事人起诉的是公安局，他们把警服一穿就行了。”她说：“劳教立法应该明确规定应该通过法院判决来决定劳教。”           不公开、不透明、缺监督的哑剧     “他们是带着病灶进来的。”一位看守所所长说。他说的“他们”是指劳教人员，“病灶”是指审讯中的问题和审讯程序及有关规定中存在的问题。     北京市新安劳教所的申科长做劳教工作已经十多年了，是不折不扣的“老劳教”了。他介绍说，劳教委员会、军队和武警都有劳动教养的审批权，但是，就劳动教养委员会来说，实际执行的单位是公安局。     这种情况，一是缺乏法律监督，二是适用法律依据不充分，1年还是3年的期限没有尺度。     监督的问题不是一个小问题。劳教案件由公安一家来办，律师又无法涉足，公正先不说，公开就谈不上。比如，有一个案子，主谋被放了，胁从者却被处以劳教，人家当然不服了。申科长说：“我们提倡的文明管理有时无从下手。由于他们对劳教决定不服，所以行为上即使守规矩，思想上也是游离的。他们会说你放心，我保证听你的话’，但他们心里有另外的想法。”     申科长对法律也颇有研究，他还认为，劳教应该作为一种惩戒方式，不应该叫行政处罚，因为行政处罚不应该限制人身自由。     和王燕法官不谋而合的是，申科长认为劳教工作应该现代化，应该有严格的程序，劳教的提起、判定和执行应该分立！     在执行中也不是没有问题，除了提起和判定没有分立形成的病灶外，执行中没有行之有效的规范也令管理者颇为头疼。申科长说：“劳教主要是靠政策管理，拿政策执法太宽泛了。”他说：“要是换一种说法的话，监狱是执行刑法改造罪犯，我们是执行党的政策改造劳教人员。”由于没有一部统一的劳教法规，劳教所现在是仿监狱管理。     仿监狱管理的通俗说法就是“二劳改”，这种模式和思维方式决定了劳教所管理者的最大想法就是“保安全”。     劳教人员带着病灶进入劳教所，这里又靠着“保安全”的意识进行管理，把他们禁锢在高墙甚至架着电网的高墙内，教育改造的效果会怎么样呢？     熟悉劳教工作的人，一般都熟悉劳改工作，因为在十几年前，劳改和劳教本来就是一家人，在同一高墙内，分成劳改队和劳教队两部分，后来劳改和劳教分立，劳教有了自己独立的场所，但由于没有先例可以参照，所以好多做法还是从没分家时带来的的，或后来向劳改那边学的。     北京市劳教局新安劳教所里集中着全北京市的女性劳教人员，现在这里集中着近900名学员，转化率高达95%以上，为此在2000年度荣立了集体一等功。这个荣誉肯定来之不易——从所领导布着血丝的眼睛和同志们的精神状态上就能看得出来，这是一个奋发上进的集体。但是，直接做管教工作的队长们说了，在他们的生活中，没有节假日的概念，她们每个人几乎都是抛家舍业，一头扎在单位，扎在工作中。对民警单位有极其严明的纪律，劳教人员出任何一点问题，责任都要算在管教、队长甚至所领导身上，为此他们不敢怠慢，队长和管教都是女同志，说起来，她们都很委屈。     不是她们觉悟不高，的确，在把电网拆除，窗台上没有按防护栏的情况下，保证不发生任何意外的难度可想而知。一个队长用她满含疲倦的双眼望了望明亮的窗户说：“要是有一个人，因为点什么事，骑在窗台上威胁我一下，我什么都完了。”     做任何工作都需要责任心，劳教工作更是如此，但把没有监狱那样的安全设施但要确保不出问题的责任压在民警的头上，他们的负担实在太重了。     劳教机关和场所难念的经还有很多。     事情还得从劳教工作的两次大的变革说起，一次是劳教工作由公安部划归司法部管理，另一次是劳改和劳教分家。1983年，国务院做出决定将劳教工作由公安部划归司法部主管，5年后的1988年，司法部做出了另一项重要决定——将劳动教养工作和劳改工作彻底分离。抛开劳教原有的问题不提，单是分离过程中就形成一些遗留问题。     无庸讳言，劳教虽然划归司法行政部门管理，但是有些公安局对劳教这块领地一直难以割舍。在一些地方，劳动教养人员并没有完全送到劳动教养场所，一部分实际上在公安机关管理的场所执行——劳教人员中有不少是吸毒和卖淫嫖娼者，有的公安机关成立了“妇教所”，将一些人送进其间，吸毒者接受强制戒毒要交纳费用，卖淫嫖娼者可以做罚款处理；另一部分教养人员被审批机关做出了“所外执行”的决定——在决定劳教时可以直接决定执行方式。     当然，这种做法与现行的法律规定也有关系——在适用法律上，对于吸毒、卖淫以及其他一些违法行为法律上设定了多种处罚，在实践中，一些应当适用劳动教养的人员被采取了其他处理方式，如罚款、治安拘留、强制教育强制戒毒等治安行政处罚或行政措施。在立法上，在实践上对于卖淫嫖娼、吸毒等行为我国又存在分别由公安和司法部门管理的两套执行体系，因此，公安机关对违法和轻微犯罪人员不仅有决定给予何种处罚的权利，而且拥有是否将劳教人员送司法部门的劳教所的权利。从近几年的实际情况看，这种情况带来的最为突出的问题就是对于依法应决定劳动教养的人员适用了罚款、强制教育和强制戒毒——典型的表现就是公安机关建立妇教所后，一些地区劳教场所收容女性违法人员的数量严重下降和持续下降。       劳教场所的管理者希望通过立法理顺和改变这种状况。          劳教法何时登陆     我国的劳教立法已经列入了全国人大的立法规划，立法需要解决的突出的问题就是如何将劳动教养纳入正规的司法程序，从适用、执行和监督的各个环节规范劳动教养工作。     劳教制度作为一个全新的法律制度，没有先例可以援引。也许是考虑到这一点，在1982年通过的有关规定的名称是《劳动教养试行办法》。这是最新的一个规定，而且一试行就是近20年时间！这之后，社会的政治、经济等方方面面都发生了变化，一部新的法律取而代之成了当务之急。     一个学者在探讨我国的逮捕制度时，就《劳动教养试行办法》在限制人身自由方面的问题做了一些分析。     他说：劳动教养在以往若干年里，被认为是行政处罚的一种，是一种对违反治安法规、有轻微犯罪行为但不够刑事处分的人集中到一定的专门场所实行强制教育改造的行政处罚。但是，1996年国家立法机关颁布的《行政处罚法》中规定的7种行政处罚种类中，并无劳动教养。同时，该法第9条第2款规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”该法第64条2款还规定：“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”这样，《劳动教养试行办法》规定的这种限制人身自由的行政处罚，事实上已经被排除在行政处罚之外。     在制定《行政处罚法》的时候，与劳动教养有关的问题一度很有争议——虽然在《行政处罚法》的草案中，把“警告、劳动教养等人身自由罚”规定为处罚种类之一，但在正式通过的《行政处罚法》中并没有对“劳动教养”加以明确规定。只是在后来实际操作中，将其纳入了“其他行政处罚”的范围。     此外，国外的行政处罚，多数没有设定限制人身自由的处罚，而是把这类处罚交给司法机关依照刑法处理。     也许正是因此，劳动教养一直被人说三道四，有人甚至把它批得“体无完肤”。前面提到的这个学者就认为：从劳动教养的性质、决定机关、限制自由时间、教养方式等各方面看，它都是与宪法关于逮捕、关于限制人身自由的规定相抵触的，与现代逮捕制度相违背的。     他认为：“第一，劳动教养的决定机关是劳动教养委员会。这个委员会是由民政、公安、劳动等部门负责人兼职组成。这样一个委员会做出剥夺、限制人身自由的决定是不符合宪法规定的；第二，劳动教养的时间为1至3年，必要时得延长1年。在没有得到任何质证、辩护的情况下，在没有进行公开审理的情况下，限制被劳教者人身自由如此长的时间，这是典型的不具备正当的法律程序，是现代逮捕制度所排斥的。有人认为，劳动教养不是刑事处罚，是行政处罚，所以不必要有严格的程序。这种观点是错误的。关键问题是，行政处罚能否如此长时间地限制甚至剥夺人身自由。只要是具备限制或剥夺人身自由的性质，都必须给当事者以申辩和得到律师帮助的机会，都必须具有正当的法律程序。否则，劳动教养便是最随意的、不需要证据和程序的剥夺公民自由的工具。那么，它给人权、自由、秩序带来的威胁是巨大的；第三，劳动教养的方式是强制性学习和劳动。有人认为，这是非常好的做法。学习和劳动是非常好的，但是，一旦处在强制状态下，一旦变成被迫行为而不是自觉行为，就是对自由的剥夺；第四，劳动教养使无罪的人受到冤枉或使有罪的人得到包庇变得容易和方便。劳动教养决定是在不公开、不需要质证和辩论的情况下做出的，因此，将犯罪证据不足的人予以劳教，都成为可能和现实。”     上面说的主要是决定教养的程序上的问题，在执行上问题也很突出——事实上，依靠行政法规、部门规章和政策来调整劳教工作的状况已远远不能适应劳动教养场所的职能要求。行家说，现有的关于劳动教养工作的规范性文件存在几个突出的问题。第一，效力等级低，权威性差；第二，有关规定零散、不具体、不完整、不准确、不规范，有的规定之间甚至存在冲突的现象，缺乏系统性；第三，一些规定所依据的条件已经发生了变化，已不符合目前劳动教养工作的实际情况；第四，原来的许多规定已经不能适应当前劳教工作的需要。举例来说，在劳教工作划归司法行政机关管理之后，劳动教养的实践工作仍然用的是公安部在1982 年制定的法规。今天，劳动教养人员的数量和结构、劳动教养的适用范围都已经发生了重大变化，在这种情况下，缺乏相应的规定对劳动教养工作加以规范。     学者、审理因不服劳教引发行政诉讼的法官及从事劳教工作的人都认为，由于有关劳动教养适用范围的法律规范是在不同的历史条件下制定的，现在已经明显滞后于社会发展的需要。因此，通过劳动教养新的立法对劳动教养适用范围的规定加以完善，已经势在必行。在这方面应主要通过立法解决3个方面的问题：（1）在新的立法中应取消适用范围在城乡地域上的限制，以体现公民在法律面前一律平等的原则；（2）根据预防和治理违法犯罪、维护社会治安的实际，新的立法中规定的劳教对象适用范围，应当与我国刑法及治安管理处罚条例的有关规定相衔接，以体现社会主义法律体系的完整性；（3）根据劳动教养制度的性质和特点，对外籍公民、无国籍人员以及居住在国外的侨民和居住在奉行”一国两制“，司法体系独立的特殊区域内的公民（港、澳、台），做出限制适用劳动教养的具体规定。这样，既维护了国家行政管理权的统一和尊严，体现了法律面前人人平等的原则，也反映了改革开放条件下维护社会治安的需要。     北京市新安劳教所副所长李静希望未来的《劳教法》给他一个工作尺度：什么样的人达到什么样的标准就可以解除劳教。     北京市劳教局政策法规处的张昕航处长则希望通过劳教立法脱去劳教所身上“二劳改”的外衣。他说：“法律应该明确规定劳教场所应该实行半开放管理，加大劳教人员的自由度。”他说可参照国外开放或半开放的监狱的一些做法，对危害严重的应该隔离，对危害轻微的应该给自由，比如说准许劳教人员白天到社会上工作，晚上会劳教所，或者节假日可以回家。他说尽量不要把他们和社会隔离，这样有利于他们解除教养后回归社会。     但是，他也承认这样的话，对管理者来说面临着新的考验。无论如何，他都希望劳教人员能够从劳教场所“保安全”的桎梏下解脱出来。     （摘自《法律与生活》杂志第四期）

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