网络文摘

    人民网北京4月18日讯  近日，我国著名学者高培勇在“政府预算管理与会计改革国际研讨会”上发表了题为《构建中的中国公共财政框架》一文。在文章中，作者对中国公共财政框架的构建对我国经济社会发展产生的影响进行了深入分析。他认为，公共财政框架的构建，是继1994年财税体制改革之后中国财政经济领域力度较大、范围甚广的一项根本变革，它已经并正在对中国的经济社会发展产生一系列积极而深远的影响：

    ——在传统经济体制下，人们往往有这样一种思维定式，一提到促进经济发展，政府就要上项目、要投资。这些年来，尽管经济体制环境发生了巨大的变化，但政府要通过上项目、要投资来促进经济发展的观念，仍在相当程度上滞留在人们的脑海里，左右着各级政府部门的行为。这种观念不转变，政府同市场之间的关系便难以理清，以市场为基础的资源配置机制也就不可能真正建立起来。公共财政概念的提出以及公共财政框架的构建，为促成传统观念的转变搭建了一个很好的平台。按照公共财政框架的要求，政府只应着眼于满足社会公共需要，而不应从事盈利性的投资活动。从发展方向看，财政无论如何要从竞争性领域退出去。这便在事实上向各级政府部门传递了一个明白无误的信息：今后政府所应着眼的促进经济发展的措施，主要是为整个经济的发展提供制度保证和必要的基础设施或公共设施。当然，转变根深蒂固的观念绝非易事，它可能需要一个较长的时间。但是，应当看到，由于“财政支出到位之处，才是政府履行职能之地”，公共财政框架的构建以及为此而推出的一系列配套措施，很可能形成一个转变传统观念和规范政府职能的强大推动力。

    ——前面说到，早在90年代初期，我们已经有了调整中国财政支出结构的动作。而且，调整的方向就是公共财政。不过，在那个时候，着眼点还限于支出一翼，尚未扩展至整个财政运行机制。调整亦非主要出自自觉的行动，而多少带有被迫的色彩或多少属于被迫中的无奈选择。当公共财政框架作为中国财政改革与发展的目标得以明确下来之后，情况便发生了根本性的变化。不仅财政支出结构的调整被纳入到了整个财政运行机制的调整框架，过去的那种多少带有被迫性的选择也已逐步转变为有目标的自觉行动。所以，近两三年来，财政支出结构的调整步子加快了，力度也加大了。比如，基本建设支出，过去一向占整个财政支出的较大比重。现在，这个比重数字，已经从1979年的40.4%一路下滑到1999年的16%。如果剔除当年用于启动经济、以增发国债来安排的并非正常性的基础设施投资，这一占比将不足10%。还如，科教文卫事业支出，过去在整个财政支出中的占比并不高。1979年的时候，仅为13.1%，大大低于基本建设支出的占比。到1999年，这个比重数字已经超过基本建设支出而增长至18.3%。又如，增拨企业流动资金支出占整个财政支出的比重，1979年曾经为4.1%。1999处则下降至0.04%（国家统计局，2000）。诸如此类的例子还有很多。可以看出，中国的财政支出结构的确确在朝着公共财政的方向迈进。

    ——自改革以来，中国的政府收支行为一直陷于不规范状态。仅就收支的规模而言，现时中国的财政收支并不等于政府收支。除了预算收支那一块儿之外，还有所谓预算外收支、制度外收支等等。这在世界上是非常奇特的现象。长此以往，难以为继自不必说，更为重要的是，它会激发社会矛盾，危及经济社会的稳定发展。这些年来，为了规范政府收支行为，应当说，我们为此投入的精力不可谓不多，为此花费的代价不可谓不大，但实际的效果却不佳。然而，当将政府收支行为的规范化作为一个重要内容纳入到公共财政框架以后，事情终于有了一线转机。以满足社会公共需要为着眼点的公共财政，因其同广大社会成员的切身利益息息相关而带有明显的“公共性”特征。实行公共财政，构建公共财政框架，便意味着社会成员的切身利益同政府的收支行为直接挂上了钩。因此，社会成员对政府收支的监督意识已经萌发并在逐步增强。正是在这样的背景下，政府财政部门推出了一系列旨在规范政府收支行为及其机制的举措。如编制部门预算，初看起来，只不过是以各个政府部门为单位，将其所有收支（包括预算内收支、预算外收支，甚至包括某些制度外收支）纳入到一个统一的预算之中。但它实际上是一种过渡性办法，是在各种既得利益格局阻碍编制完整统一的政府预算的制约下而作出的暂时妥协。有了这个基础，今后再往前走一步，最终将形成一个覆盖所有政府收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的完整统一的公共预算。再如，实行国库集中支付制度和政府采购制度，其初衷，就是通过统一管理财政资金的滥花、滥用，铲除各种腐败滋生的土壤。还如，实行费改税，其目的，并不在于将一部分政府收费改为收税，而是以此为契机，将政府取得收入的行为及其机制纳入规范化轨道。可以预期，沿着这个路子走下去，中国政府收支行为及其机制的规范化，是有可能得以实现的。

人民网 2001年4月18日

　返回主页