掌握国家财政大权  插手世界各国事务 美国国会让人反感

美国国会大厦

袁鹏 　　 　　美国国会议员对国际事务的不了解是出了名的。一份资料显示，美国国会议员当中，有70％的人没有护照，也就是说，他们根本不打算出国。但恰恰是他们，最近特别爱对国际事务指手画脚。实力与“无知”结合在一起，就形成了国会特有的傲慢。美国民主党议员、参院国际关系委员会主席拜登去年在《华盛顿季刊》上发表文章，大言不惭地说：“坦率地说，我的一些参议员同事很喜欢理直气壮地说，‘你不喜欢我们？你认为我们没有素养？你认为我们想把意志强加于人？很好。你管好你自己，免得我们指手画脚。’” 　　“美国有个讨厌的国会”已植根于世人的印象中。国会拒不通过众所期盼的《全面禁止核试验条约》、拒不同意交纳拖欠联合国的会费，引起全世界人民的反感；而一系列制裁“无赖国家”的法案如“赫尔姆斯—伯顿法”、“达马托法”等，连欧日盟国也嗤之以鼻。对许多中国人来说，美国国会等同于反华大本营。从《考克斯报告》到《加强台湾安全法》，从指责中国人权状况到反对中国申奥，美国国会在中国问题上屡屡滋事，以至于考克斯、赫尔姆斯、兰托斯等一贯反华、仇共、亲台的国会议员名字，连普通的中国人都耳熟能详。 　　国会权力有多大 　　国会的傲慢源自国会的权力。欧洲许多国家虽也有立法机构，但其拥有的特权远不如美国国会。欧洲的议会虽然能够选举总理（首相），但它们能做的通常也仅此而已。比如，英国的下院如果没有首相授权，就不能修改法案、改变预算计划、举行听证会或代为行使职权。而根据美国宪法，国会不仅掌握着决定国家发展命脉的财政拨款和征税权，而且有权对政府机构的行为进行调查，参议院还掌握着批准总统任命的权力。有人将国会的权力比喻成“三位一体”：国会是“董事长”，没有国会的认可，作为“公司经理”的美国总统将感到举步维艰；国会是“消防队”，随时监督政府的渎职和越轨行为并予以“浇灭”；国会还是“建筑师”，负责建立并维护政府机构赖以运行的组织机构。作为最高行政首脑的总统，除了每年向国会提出国情咨文外，至少还要提交一份经济报告、一份概述拨款建议的预算咨文，供国会审议。 　　领教国会厉害最多的恐怕还是美国总统。如何与国会合作一向是总统上台后必须恶补的必修课，稍有怠慢，轻则政策难以贯彻，重则可能下台。克林顿任内雄心勃勃推动的有关美国—拉美经贸的“快速审批权”，遭到国会“无情封杀”；而“莱温斯基绯闻案”更几乎将克林顿逐出政坛。布什上台后，踌躇满志，要兑现选前“1.6万亿减税计划”，在众院虽获通过，但因参院本党议员倒戈，致使“前景堪忧”。在美国，一个不善于同国会打交道的政府不是好政府。 　　府会争夺外交权 　　尽管宪法赋予国会如此多的特权，但政策的具体执行靠的还是行政部门。美国既然称自己为“总统制国家”，总统的权力自然也非同寻常。权力的制衡必然引起权力的争夺，因此“府会之争”成为美国政治司空见惯的现象。 　　根据美国政治传统和历史惯例，外交事务一般是总统的“专权”，国会虽有权监管，但大体上对总统的外交决策少作干预。这种“总统主外、国会主内、内外有别”虽不是宪法规定的，却也约定俗成，成为府会争斗中“不言自明的界限”。 　　但是，这一界限自90年代以来被逐渐打破。国会屡屡“僭越”职权。原因在于：90年代以来，府会分别为不同党派所控制，摩擦、冲突愈益加深突出。其次，随着冷战结束，“遏制苏联”这一凝聚府会外交共识的“优先议题”逐渐消失；而在日益全球化的今天，内政外交之间的界线越来越模糊，人们很难把一个议题完全归结为内政或外交，这样，作为国内各种利益集团代言人的国会议员就难免在外交事务中抢夺发言权。第三，国会构成发生重大变化，50多个参议员和近400个众议员都是新面孔，这些议员与其前任有不同经历。他们绝大多数在过去的职业生涯中没有直接的国际经验，但却喜欢对外交事务发表意见，与政府部门发生摩擦和争斗也就难以避免。 　　“成事不足，败事有余” 　　国会是各种利益集团汇集的大家庭，发出各式各样的声音实不足怪。关键在于，这些声音在多大程度上能最终成为政府的政策。多数情况下，国会某个或某些议员鼓噪的法案难以最终成为法律。一份国会报告指出，在国会中，一项法案从提出到成为法律，要经历100多个具体的步骤。 　　一项法案提出后，先提交到相关委员会，接着通常又提交到一个小组委员会，往往还要征求有关行政部门的意见。小组委员会和全体委员会要举行意见听证会，并就这项法案提出报告。然后，这项法案算是“审理完毕”，再定期由全体议员进行审议。在两院之一的全体会议上举行辩论并最终采取行动后，一般还要在另一院重复完全同样的步骤。在上述这个连续过程中的任何一个关口，该法案都有可能遭到拖延、挫败或修改。因为根据国会程序，在每个阶段，议案和程序都必须得到过半数赞同才能通过，因此，只要占有重要地位的委员会、集团或个人能结成多数同盟，就能拖延、阻挠和改变提案。 　　此外，每项提交国会的法案都必须在每届国会的两年届期内，以同一形式分别在参众两院通过，才能成为法律。事实上，由于国会通常在两年届期结束之前就要休会，在国会最终休会之前未能完成必要程序的法案自然就被淘汰，也就是说，必须在新国会中重新提出。在这个程序的任何阶段无所作为或者耽搁时间最终都可能意味着一项法案被挫败。许多构想需要几年，甚至几十年的酝酿，才能制定成法律。有争议的提案———在连续几届国会中一再提出的提案———可能需要长达4年、6年，甚至8年时间才能通过。 　　因此，每年国会针对中国的提案、法案不胜枚举，但真正成为法律的并不多。比如，赫尔姆斯等人鼓噪多日的《加强台湾安全法》，虽历经“考验”而得以在众院通过，但参院则将其搁置。许多深谙国会运作程序的美国专家也认为，此法案将不了了之。想反对中国申奥等提案通过起来更是难上加难。 　　学会跟国会打交道 　　国会虽不能主导美国外交政策的制定，但对外交事务的影响力是显而易见的。在美国，政府多从国家战略利益出发，国会则更多从价值观、道义立场出发。在中美关系问题上，出于自身利益考虑，国会往往本能地对中国采取敌视态度；而政府则从现实政治和战略利益出发，因而更看重中国在美国全球战略的分量。府会之间的争执不休也源于此。 　　国会议员不对总统负责，而只对选民负责，因而一举一动不得不尊重民意，否则连任机会渺茫。有时，为了讨好本州选民，议员们不惜将州的利益置于国家利益之上。比如，售台“宙斯盾”驱逐舰法案明显有违美国国家利益，毫无疑问将破坏美中关系的稳定，因此，美国政府无论是克林顿还是布什对此都慎之又慎；但是国会议员大力推动鼓噪，因为此案牵涉到美国20多个州、上千家企业的利益，国会议员倘若不卖力鼓劲，将会受到来自本州利益集团的压力。 　　这次美国大选后，美国政坛出现了半个世纪以来府会同时由一党控制的局面。许多人包括美国共和党右翼议员都认为，这将是推动反华立法的“大好时机”。美国国会议员更是有恃无恐。参院国际关系委员会主席拜登扬言，中国若得罪美国国会，将付出代价。有些议员甚至要求美国政府在对华问题上采取“更强硬的”态度。为了选民利益，他们不惜拿中美关系开刀。

美国议员总是对别国指手画脚。            漫画原载阿拉伯文《周刊》

《环球时报》 (2001年04月20日第三版)

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