网络文摘

　　余晖

　　自“中国发展高层论坛”中将打破垄断提到明确的时间表上后，这一话题再次成为最热的焦点话题。国务院体改办主任王岐山说，一切不宜由国家垄断的行业都要打破垄断，一切不利于市场竞争和实现企业效率最大化的行业、企业结构都要进行重组。中国将把推进打破垄断作为“十五”时期最重要的举措之一。
　　据媒体报道，上海老百姓投诉最多的垄断问题分别是房贷搭保险、煤气收取最低损耗费和电信收费欠合理。北京老百姓的投诉则集中在邮政、铁路、航空等部门。

　　人们厌恶的是垄断行为
　　消费者为什么会对垄断深恶痛绝呢？先举一个大家熟悉的例子：世界拳坛巨人泰森，当他以超凡的实力击败强劲的对手时，会被人们作为英雄来崇拜；而当他在比赛时行为不检点，或者与明显弱小的对手比赛并在弹指间取得胜利时，却会遭到拳迷们的嘲笑和唾弃。显然，人们讨厌的不是强大的泰森本人，而是其仗势欺人的行为。
　　同样，消费者讨厌的垄断，也不是垄断者本身，而是垄断者凭借其垄断地位，对竞争对手采取的不正当竞争行为，以及对消费者的肆意掠夺行为。经济学家把这种行为称为“行为性垄断”，包括限制交易的合同、限价和限产、指定购买或搭售、掠夺性低价倾销、明显倾向于垄断的企业间并购、价格歧视等，此外，欺骗性的广告标识以及限制零售商经销竞争者的商品等行为也属于“行为性垄断”。
　　从世界范围来看，市场经济国家对反垄断都可谓不遗余力。近几年一个明显的趋势是，各国对垄断结构的限制都有了相当程度的放松，而对限制竞争的垄断行为却都会给予更严厉的制裁。
　　我国现阶段的垄断基本上是行政性垄断
　　当前我国存在的垄断现象主要是行政性垄断。行政性垄断包括纵向的行业垄断及横向的地区封锁或地方保护主义。另外，传统公用事业中的许多产业，如电信、电力、民航、铁路，在引入竞争后，依然以自然垄断为理由，以政府原有法律、政策为护身符，继续限制竞争和侵害消费者利益。它们也属于行政性垄断。
　　行政性垄断具有如下特征：一、垄断企业大多为国有独资或国家绝对控股；二、垄断企业由政府直接经营，或者在企业治理结构中，政府主要通过对经营者人事权的控制实行内外结合的监管；三、垄断企业市场力量的获得来源于法律合法性和行政合法性；四、垄断企业之间的竞争是一种低效率的竞争，表现为不计成本的重复投资和少有创新的经营管理；五、市场结构以行业性的寡头垄断为主，即竞争主体一般只有2—10家。这些特征在民航、铁路、电力、电信、石油天然气以及区域性建筑施工单位等运营商身上都得到充分的体现。
　　行政性垄断行为主要体现为限制竞争，比如国家电网限制地方电网的电能输入等，此外还有高额垄断定价，比如邮资和铁路票价、手机双向收费等，其他种类的垄断行为还有价格串谋、掠夺性定价、价格歧视、指定购买、搭售以及明显倾向于垄断的企业组合（比如三大航空公司的“自愿”合并）等。
　　行政性垄断危害性之大，主要体现在由于长期的供给不足和服务质量低劣，造成消费者利益的严重损失；限制竞争，延缓了产业结构的调整，从而降低了社会资源的配置效率；恶化了市场竞争秩序；管制决策的非公开化和广泛的腐败现象，损害了政府的威信和执法效率；行政性垄断对落后的保护，则在当前全球竞争的环境下，极不利于提高我国产业和企业的国际竞争能力。
　　打破垄断关键在于培育产权多元化的市场
　　行政性的行业垄断，其垄断结构本来就是政府直接投资或依靠间接性税收（如电话初装费、机场建设费）而形成的，这种结构性垄断使得行政性垄断行为很方便地取得了合法性理由。因此打破行政性垄断的关键在于培育产权多元化的可竞争市场。
　　就目前我国基础设施产业而言，某些环节（如数据传输、航空、邮政快递等）虽然引入了竞争，但还远远不够，市场的自由进入仍然受到行业主管部门的严格限制（如航线管制）。在某些领域虽然已经出现了一些弱小和潜在的竞争者，但基本上还是保持着现有巨头的独家垄断和一家独大的格局，新进入者很难实现规模经济。因此强制互联和特许权竞争将是在垄断领域展开有效竞争的关键所在。
　　对打破行政性垄断具有重要意义的是培育产权多元化的竞争主体。这是因为，在基础设施领域，如果仍然以国有独资企业作为主体，国有企业固有的制度缺陷将使得可竞争理论的理想目标无法实现。要达到这一目标，有两个办法：一是在加入WTO前，尽快允许国内民间投资主体自由进入竞争性环节，或是能够参与垄断环节的特许权竞争；二是加快利用国内外资本市场，对现有垄断企业进行股份化改造，使其成为产权多元化的现代公司制企业。
　　另一方面，技术进步对垄断的打击也是致命的。如计算机技术、光纤技术和卫星传播技术的运用，使得传统的基础设施产业的大部分生产环节成为可自由竞争的领域。同时，本地电话网、输配电网、铁道路轨网等部门虽然还保持着规模经济和范围经济的特性，但其自然垄断性却并不妨碍投资者取得市场进入资格。因此，可以预见，基础设施产业未来的市场结构将是一种以完全竞争为主，寡头垄断甚至垄断性竞争为辅的格局。
　　管制重建是反行政性垄断的根本保障
　　我们既然已经认准了反垄断的关键所在，接下来的任务就是要通过重建政府管制体系，保证对行政性垄断进行稳定持续和强有力的制约。
　　在改革和完善现有政府管制制度的过程中，为了体现政府管制的合理性、独立性、公正性及高效性原则，必须通过对行政职权的重新规范，以实现对现有政府管制的法律合法性进行调整和完善。
　　在对政府管制合法性的调整和完善过程中，笔者认为有几个问题是需要特别考虑到的。一、按照行政管制的合理性原则和特定产业的未来市场格局，对那些不合理的行政审批制度进行全面彻底的清理、废除和调整（如竞争性环节的进入和投资审批）；二、取消各类管制机构主导立法的资格，建立由各种利益集团代表正式参与的公开透明的规定和制度；三、为减少各类管制者之间横向和纵向管制权的不合理重叠和交叉，应该在政企、政资实质性分开的基础上，通过明确立法和机构调整将管制权相对集中。
　　同时，在其运作机制的完善过程中，一方面要特别注意对管制者的管制结构的构建，另一方面也要充分引入市场竞争机制，提高行政管制的效率和透明度。这其中的关键在于建立制度化的立法审查机制，建立政府信息公开制度。
　　此外，在行政管制的框架内建立反垄断机制也是非常必要的。我国目前只有《反不正当竞争法》，还没有《反垄断法》，因此后者的尽早出台应是解决垄断问题的首要任务。现阶段可考虑在国家经贸委、国家工商行政管理局、外经贸部、国内贸易局、国家技术监督局等机构的基础上，组建更加独立权威的反垄断行政机构，如“国家公平交易局”或“国家贸易委员会”，作为行政执法机构。▲
（作者单位：中国社科院工业经济研究所）

　

《环球时报》 (2001年04月24日第六版)

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