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    工作报告未被放行 整改报告高票通过
    沈阳中院事件引发深层法律问题
        

        昨天下午,沈阳市人大7楼会议室。一个特殊的座谈会在静悄悄地举行。会期被安排在沈阳中院整改报告获得人大审议通过的次日,使会议具有了不同寻常的意味。 

        召集此次座谈会的是从北京专程赶至沈阳的全国人大调研组。包括全国人大分管立法的副秘书长周成奎、地方联络局和秘书局两位局长和调研室副主任等一行10人。 

        7名沈阳市人大代表和3名沈阳市人大常委会立法顾问,坦诚地谈了对“沈阳中院事件”的深刻反思,探寻其引发了哪些法律上的问题。调研组认真听取他们对处理该事件的看法以及今后如何处理类似问题、对人大监督制度有何建议等问题。 

        尽管2000年4月发生过青海省共和县法院工作报告未通过事件,但此次“沈阳市中院事件”发生在一个副省级市,在全国绝对是首例。沈阳大学法学院院长尹良培代表认为,处理该事件全过程实际上暴露了现行法律的漏洞和空白。比如说,工作报告既然提交审议,就存在通过和不能通过两种情况,而现行法律只规定了人大会可以审议法院工作报告,报告未获通过之后该怎么办,却没规定。 

        尹回忆,今年2月的人大会上,当沈阳市人大常委会主任宣布“报告经表决不予通过”时,会场一度出现混乱,代表们、大会主席团都不知该怎么办。情况紧急,主席团成员转身背对着500多名代表当场开会研究应对措施。最后做出决定:“闭会后,由市人大常委会继续审议市中级人民法院报告,并将审议结果向下次人民代表大会报告”。 

        尹良培认为,这个决定是在法律没有规定的情况下做出的,当时可以理解。但后来发现,这个决定不符合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,必须由本级人民代表大会审议本级人民法院的工作报告,而不能由本级人大常委会审议。 

        直到3个月后,沈阳市人大召开13个县(区)人大常委会主任工作联系会经认真研究作出一个“开创性的决定”:于8月9日召开沈阳市十二届人民代表大会五次会议。这次会议不是将上一次未获通过的中院工作报告拿来重新审议,而是审议中院根据人大代表提出的意见进行整改的情况和2001年工作安排的报告。 

        尹认为,此次“开创性”操作应当在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》里以立法方式固定下来。而且还得设置法律责任,一旦两院工作报告未获通过,大会应同时提出两院院长罢免案交付大会表决,根据表决结果做出进一步决定。今后人大会上两院工作报告未获通过,应照此模式处理。 

        “现在的两院应当向人大及其常委会报告工作,只有法律依据而没有宪法依据。”在尹良培看来,这是这次事件暴露出来的第二个法律上问题。宪法规定了地方各级人民法院和检察院向产生它的地方各级人民代表大会及其常委会负责。但光说了负责,而没有提及必须报告工作和怎么负责。 

        尹良培认为,将来在修宪时,应考虑这个问题并明确规定“两院必须向人大负责并汇报工作”。 

        正是从这个角度考虑,尹认为,沈阳市人大对“沈阳中院事件”的处理对今后加强立法、完善我国的立法体制、推进民主政治的进程具有非常积极的意义。 

        全国人大已经有了监督法的征求意见稿,但囿于各方面原因至今尚未正式出台。怎样修改和完善监督法,也是调研组今天座谈会听取的一个主要内容。有“沈阳第一代表”之称的中国科学院金属研究所冯有为教授呼吁:应该加快制定出台“监督法”的步伐。 

        冯曾在2000年人大会上尖锐地谈到了沈阳市法院在审判工作和队伍建设中存在的八大主要问题,但其批评未引起有关方面任何反应。今天冯有为仍觉遗憾:“如果当时中院深受触动积极整改,也许就不会出现今年2月14日人代会上那令人难堪的一幕了。” 

        冯有为说,按现行有关法律规定,人大监督权可以通过询问权、质询权、决定权、撤销权、罢免权得以体现。在这些权力当中有些规定不明确、操作性不强。如质询权,现在的地方组织法规定,在人大会上有10名以上代表联名就可以提出质询案,受质询的机关必须作出答复。答复以后不满意,代表法规定可以让其再答复。但也就到这里为止了,关键在于再答复代表还不满意怎么办,有关责任人应该怎么处理。他认为,法律对此应该明确规定,可以组成“特定问题调查委员会”对受质询对象进行调查,并根据调查结果作出相应决定。 

        此外,在罢免权问题上、人大个案监督问题上也存在同样问题:其内容、范围、方式、程度和相应机关在法律规定上不明确。冯认为,这实际上造成了人大监督无法真正到位。“如果人大监督到位,估计将有更多地方出现人大不通过案,有些单位的工作报告将无法像过去那样走过场。”冯说。 

        一位代表强调指出,现在“沈阳中院事件”的意义也许还不明显,但随着时间的推移,它在推进我国民主政治进程中具有的里程碑似的重要意义将越来越清晰地体现出来。 

        座谈会进行了将近3个小时。据参会人士透露,全国人大副秘书长周成奎认为,有关方面很周到地处理了“沈阳中院事件”,为今后在这方面的立法提供了有益经验,对完善全国人民代表大会制度这项我国的基本政治制度具有重要意义。


    《中国青年报》 2001年8月11日

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