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【颁布单位】国务院
【颁布日期】20000607
【实施日期】20000607
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
今年４月上旬，重庆市巫山县官阳区部分乡镇发生铲苗种烟、违法伤
农事件。这一事件经中央电视台《焦点访谈》报道后，在社会上引起强烈
反响，国务院领导同志对这一事件提出了严肃批评。遵照国务院领导同志
的指示，由国务院办公厅牵头有关部门参加组成的调查组赴重庆市巫山县
对这起事件进行了调查。调查表明，巫山县官阳区发生的铲苗种烟事件，
是一起违反党在农村的基本政策、侵犯农民合法权益、危害农民人身安全
的严重事件。经国务院同意，现将赴重庆市巫山县调查组《关于重庆市巫
山县部分乡镇铲苗种烟违法伤农事件的调查报告》印发给你们，对这一事
件予以通报，以引起各级政府和各部门的高度警觉，教育干部特别是农村
基层干部汲取教训，引以为戒。要通过这一事件，结合学习贯彻江泽民总
书记关于"三个代表"的重要思想，切实加强党在农村各项政策的贯彻落实
，充分尊重广大农民的意愿，保护和调动农民的积极性，促进农业、农村
经济的持续发展和社会稳定。为此，国务院重申：
一、推进农业和农村经济结构的战略性调整，必须充分尊重农民的生
产经营自主权。农民是农村市场经济的主体，也是结构调整的主体。要尊
重和切实保障农民的土地承包权和生产经营自主权，政府只能用政策和市
场信息引导农民自主调整农业结构，决不能强迫命令，更不能采取行政手
段，层层下指标，强迫农民种这种那。
二、减轻农民负担是党在农村的一项基本政策，各级政府和部门必须
认真执行。必须充分认识当前做好减负工作的特殊重要性，坚持地方政府
一把手亲自抓、负总责的工作制度，把减轻农民负担这件大事坚持不懈地
抓紧抓好。要不折不扣地落实中央关于减轻农民负担的各项政策措施，禁
止任何形式的乱收费、乱罚款、乱集资和各种摊派。对加重农民负担、损
害农民利益的违法违纪行为，必须严肃查处。要下决心转变乡镇政府职能
，精简机构和人员。
三、切实加强农村基层党组织和民主政治建设，不断改进干部工作作
风。基层党员干部每天都要面对广大人民群众，他们的工作方式、方法和
工作作风，直接关系到党在人民群众中的形象。要加强基层党组织建设和
对广大党员的教育，增强基层干部的政策观念和民主法制观念，提高依法
行政的水平，不断改进工作作风，帮助农民解决生产和生活中的实际困难
，密切党群干群关系。
中华人民共和国国务院办公厅二０００年六月七日
关于重庆市巫山县部分乡镇铲苗种烟违法伤农事件的调查报告
（赴重庆市巫山县调查组 二０００年六月二日）
根据国务院领导同志的指示精神，由国务院办公厅牵头，中央农村工
作领导小组办公室、国务院研究室、农业部、国家税务总局和中央电视台
参加组成的调查组，于５月２８日至６月２日，赴重庆市巫山县就中央电
视台《焦点访谈》反映的铲苗种烟、违法伤农事件进行了调查。调查组深
入３个区５个乡镇，广泛听取农民群众和基层干部的情况。现将有关情况
报告如下：
一、基本情况
巫山县是省定贫困县，１９９９年全县农民人均纯收入只有１２４２
元。粮食作物主要是玉米、土豆、红薯和小麦。经济作物主要是烤烟、魔
芋等。全县６４．４万亩耕地中，适合种烤烟的有３０万亩。历史上，烤
烟种植面积最高达到１０万亩。今年市烟草专卖局下达该县烤烟收购计划
９万担，县政府下达烤烟生产考核基数为１５万担，目标任务为２０万担
，按亩产量３００斤计算，需种植５￣６．７万亩。
全县烤烟种植主要集中在河梁、官阳和骡坪３个区所属的１５个乡镇
。从了解的情况看，河梁和骡坪两区，由于区乡政府的引导服务工作基本
到位，农民种烤烟的积极性比较高，没有发生强迫农民种烤烟的现象。问
题主要发生在官阳区的４个乡镇，而且远比《焦点访谈》反映的问题严重
得多。
巫山县今年下达给官阳区的烤烟生产考核基数为４．１万担，目标任
务为５．４万担，需种植烤烟１．３￣１．８万亩。该区适宜种烤烟的３
６个村，耕地面积只有２．２万亩，人均仅１亩。官阳区按烤烟目标任务
与农民签定了合同，即必须用８０％的耕地（人均０．８亩）种烤烟，剩
余２０％的耕地（人均０．２亩）种粮食和其他作物。为了防止农民多种
粮食、少种烤烟，官阳区限定每个农民只准保留可移栽０．２亩地的５０
０棵玉米苗，超过部分一律铲除。而且，实行连片种植，强行烤烟净作，
即在规划种植烤烟的区域内不准种植其他作物。
官阳区适宜种植烤烟，种烤烟的收益高于种粮食（一般亩均收入８０
０元以上，高于粮食３倍），但农民不愿意多种烤烟，尤其不赞成不留口
粮田、强行烤烟净作的做法。在收成好的情况下，多种烟，少种粮，可以
用卖烤烟的钱买口粮。去年因干旱部分种烤烟的农户没有挣到钱、甚至亏
本，目前既缺钱、又缺粮，发生春荒、夏荒。这部分农户今年就要求多种
粮、少种烟。所以，农民说，铲了青苗如同铲了我的命根子。而且，烤烟
生产中"两怕"问题无人管：一怕烟草公司硬性摊销质次价高的各种肥料。
农民反映，与烟草公司签订烤烟收购合同时，必须接受烟草公司摊销的各
种肥料，不准从其他渠道购买。二怕收购时压级压价，卖不上好价钱。农
民说，他们是站着种烟、坐着烤烟、跪着卖烟，烟草公司收购中压级压价
、收人情烟的现象十分突出。（总理批示：烟草公司这种作法是违法的，
是变相摊派。）
面对农民不愿多种烤烟的局面，官阳区及其所属４乡镇领导决定强行
铲除农民多育的玉米苗和栽种的其他作物。据初步统计，４月上旬，全区
铲苗行为涉及２７个村，１６１６户，共铲苗（包括折合可载种面积）１
２８９．９亩。这些铲苗行为是官阳区党委和区公所统一部署，由区、乡
镇党政主要领导带领包括武装部干部、治安人员在内的工作组突击进行的
。在强行铲苗过程中，区、乡镇干部对阻止铲苗的农民进行殴打和体罚，
甚至拘留农民，先后有７人被打，其中２人致伤。
二、原因分析
巫山县官阳区发生的铲苗种烟事件，是一起违反党在农村的基本政策
、侵犯农民合法权益、危害农民人身安全的严重事件。产生这一问题，既
有客观因素，更有主观原因。主要是四个方面。
（一）地方财源严重不足，收不抵支。１９９９年巫山县财政一般预
算收入为４７３１万元，而当年财政供养人口为１１５６２人，仅实际工
资性支出就达６７１５万元，是典型的"吃饭财政"，主要靠上级财政补助
维持，当年上级财政补助１０６３１万元。在一般性财政收入中，烟叶及
卷烟税收占相当大的比重。１９９９年来自卷烟和烟叶的税收为１９５８
万元，占一般性财政收入的４１％，该县把发展烤烟生产作为当地增加财
政收入的主要手段。由原四川省划归重庆市管辖后的县（市）仍实行财政
分级分成包干的管理体制，在基数任务内，县、乡按六四分成。由于留给
乡（镇）的收入不多，加剧了乡（镇）财政的困难。针对这些问题，今后
一是要着眼发展经济，增加税源；二是要结合产业结构的调整，改善财政
收入结构；三是要进一步理顺管理体制，上级财政应加大对这些贫困地区
转移支付的力度。同时，要精兵简政。
（二）县委、县政府对农业和农村经济结构调整的思路不够清楚，指
导思想和工作方法有偏差。今年以来，党中央、国务院就农业和农村工作
连续发了几个文件，一再强调在新阶段要把农业和农村经济结构的战略性
调整作为当前农村工作的中心任务，在结构调整中要因地制宜，充分尊重
农民的自主权，各级政府要搞好指导、引导和服务，严禁强迫命令。在巫
山县这样的贫困地区，必须始终注意搞好粮食生产，在稳定解决农民吃饭
问题的基础上，千方百计帮助农民增加收入。如果把增加农民收入作为结
构调整的立足点，经济发展的路子就宽了。但县里片面地把发展烤烟作为
全县农村经济的头等大事，下达任务超过计划指标，既不考虑市场需求，
又没考虑农民的现实需求，实际上只考虑保财政收入一头。县政府对发展
烤烟生产的决定具有很大的盲目性，所采取的有关政策措施是错误的。通
过这一事件可以看出，党对农业和农村工作的方针和政策，在一些地方还
没有得到贯彻落实。
（三）严格的烤烟生产考核制度对事件的发生起了推波助澜的作用。
在今年的县政府２号文件中，对发展烟叶生产采取了强硬措施。一是成立
了由县政府负责人和组织部长、武装部长、公安局长、检察长参加的领导
小组，全权负责烤烟生产从种到收各环节的管理。各产烟区和乡镇也成立
相应组织机构。二是制定了严格、细致的考核奖惩办法。主要有；对农业
特产税任务实行包干分成，县里留６０％，返还区、乡、村４０％，超过
部分倒四六分成；对区乡领导实行风险抵押和奖励，完成考核基数的不仅
集体有奖，区级党政主要负责人还可各得奖金１万元，乡镇主要负责人各
得５０００元，完成奋斗目标的，奖金还能翻番；对完不成任务的，除取
消一切奖励，扣除全部风险抵押金外，还要进行组织处理，降职或免职。
有如此严格的"组织保证"和"奖惩措施"，区、乡、村的干部不能不全力以
赴了，农民的权利和利益放在了脑后。（总理批示：简直不顾农民死活。
）按照农业特产税的有关规定，烟叶的特产税应在收购环节向经营者征收
，而不应向农民征收。而官阳区却规定，如果农民不种烟，就要交每亩１
６８元的特产税（按一亩地平均产烟叶３００斤，收购均价２．８元／斤
，特产税率为２０％计算）。区政府算的是这个账：如果农民少种了一亩
烟，政府就少收１６８元。因此，不少农民说，这个烟不是为我种的，是
为政府种的。农民陈发朝说，官阳地处高寒山区，年成好时每亩产玉米不
过５００来斤，按０．４０元／斤算，一亩收２００元，如果交了１６８
元特产税，再去掉生产成本和其他费用，农民种田干啥呢？一些农民说，
我们不是"抵抗"种烟，我们只是要留一点口粮。农民吴明香说，我去年４
亩地种了３亩半烟叶，一年下来，扣掉税费，只剩１０元钱，今年的苞谷
苗又被铲掉了，现在家里没有粮食，只好到处借粮渡日。
（四）基层组织和基层民主政治建设薄弱，有些干部素质极差，作风
粗暴。官阳区铲苗种烟的事情，前几年就有。农民稍有不满，就被"请"到
乡里办学习班，挨打受罚。区委主要负责人说，自１９９５年以来，采取
的行政措施就很严厉，布置种植任务时要先收农民的腊肉作抵押，不育苗
的每亩要收５０元的抵押金。该县基层组织和基层民主政治建设的主要问
题是，对地处偏僻的乡镇干部疏于管理，缺乏有效监督。农民的投诉和送
给我们的告状信，不少都是反映当地乡村干部作风和以权谋私的。当阳乡
党委书记杨自勇在率人铲烟时打伤了农民张仲虎，又打了６０岁的老农民
史发远。在《焦点访谈》播出官阳镇的事件后，杨让乡政府给张赔了几千
元，但又逼着张签一个协议，收了钱就不许上诉，如果上诉，就要收回赔
偿。农民说，这里天高皇帝远，上面不来人，我们的问题永远也解决不了
。
三、采取的措施
５月２４日晚中央电视台《焦点访谈》播出了巫山县官阳区铲苗种烟
、违法伤农事件后，市委、市政府主要领导同志高度重视，当晚，市委书
记贺国强对这一事件的处理作出了明确批示。２５日下午，朱容基总理、
李岚清副总理在全国粮食生产和流通工作会议结束时，对此事件进行了批
评，晚上贺国强、包叙定同志主持召开市委、市政府紧急会议，集体收看
了《焦点访谈》的录像，认真学习和深刻领会国务院领导同志对此事件的
重要指示精神，作了工作部署，决定由分管农村工作的市委副书记和副市
长负责对这一事件的查处，并向全市发出通报。市委、市政府对处理这一
事件态度是鲜明的。
调查组一到巫山县，上访的农民群众络绎不绝，特别是到了事件发生
地的官阳区，成百上千的农民群众自发地从周围各乡村赶来，纷纷要求向
调查组反映情况。
巫山县委、县政府对处理这一事件，采取了一些措施。但存在三方面
的问题：一是县区乡各级对这一事件的性质认识不到位，工作没有深入下
去，面上情况不掌握；二是补偿不到位，目前只是对重点受害农户进行了
补偿，面上绝大多数农民并没有得到补偿；三是处理不到位，目前只是对
直接责任人员进行了处理，对这一事件负有直接责任的区、乡主要负责人
没有处理。农民反映说，处理了小的（干部），保护了大的（干部）。
针对这些问题，调查组对县委、县政府下一步的工作提出了建议：第
一，县委、县政府要把妥善处理这一事件作为当前的中心工作，并要统一
思想，提高认识。第二，组织强有力的工作班子，迅速开展工作。全面查
清情况，抓紧研究补偿方案。第三，本着从实、从优、从快的原则，帮助
农民按其意愿尽快恢复生产。（总理批示：没有重庆市委、市政府领导的
亲自过问，问题是解决不了的。）
调查组回到重庆后，与市委、市政府的领导及有关部门的同志交换了
意见，市委、市政府对下一步的工作作出了具体安排，并将就处理情况正
式向国务院报告。
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