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刘 丹
九届全国人大二次会议修改宪法，把依法治国，建设社会
主义法治国家作为治国的根本方略确定下来，不仅为我国走上
法治之路奠定了宪法基础，而且也对政府机关的依法行政提出
了更新、更高的要求。
依法治国主要包括两个方面，一是政府依法对人民进行有
效的管理，保证社会健康发展和良好秩序；二是人民通过宪法
和法律对国家机关及其工作人员进行有效的监督管理。这两方
面落实到一个基本点，就是政府的权力要依法设置，政府管理
社会的活动要依法进行。
实行法治的上述要求告诉我们，依法行政是依法治国的核
心。这是因为行政机关负责管理国家政治、经济、文化和社会
各方面的事务，涉及公民从生到死、从工作到生活的各个方面，
范围极其广泛。法治的社会要求所有管理活动都必须依法行事，
国家80％以上的法律法规都要靠行政机关去执行。所以，行政
机关执法的状况直接影响法律的权威和尊严，关系到法治的存
亡。如果行政机关不依法办事，就很容易给公民和社会造成危
害。因为行政权是国家诸权力中最有力量、最活跃的权力，政
府机关不仅人数最多、机构最大、管理范围最广，而且与人民
群众的关系也最密切、最直接，特别是行政权带有强制性、命
令性和较大的自由裁量权，因此，它比其他权力更具有扩张性
和侵犯性，更容易发生权力的滥用。
行政权的特点，决定了依法行政又是依法治国的难点。依
法行政之所以在我国成为难点，还受我国的历史发展的特点和
传统的影响。数千年的封建社会，使我国人治、特权思想严重，
“官本位”观念突出，依法行政意识和公民依法维护自己合法
权益的意识不够强。建国后，我国长期实行高度集中的计划经
济体制，人们主要依靠政策来办事，因而行政机关工作人员缺
少应有的法律素质。正是这种先天的不足再加上后天的缺陷，
使依法行政成了我国推进依法治国，建设法治国家的主要难点。
实行依法行政，作为现代法治国家政府行使权力的基本准
则，它要求一切政府机关必须从依靠政策向依靠法律转变。这
对于长期习惯于使用行政手段的管理者来说，确是一个新的课
题，许多人对此感到生疏、不习惯、不适应，甚至不愿意。主
要表现：一是某些领导干部担心法律会限制或制约自己手中的
权力。他们怕自己的个人权威会被法律的权威所代替，手中的
权力会被法律所制约甚至削弱，因而在心里抵触依法办事，而
喜好发号施令，显示个人的权威。二是担心法律太繁琐，会影
响行政管理的效率。在一些人看来，行政机关每天都要处理大
量繁杂的事务，法律虽好，但严格执行起来太麻烦，远不如开
会、发文件，甚至打个电话来得方便快捷，因而在实际工作中，
自然而然就采取习惯做法，将法律丢到一边。三是担心依法办
事会惹出麻烦。一些人认为，按传统方式办事，或按领导意志
办事，又明确又好执行，出了问题有领导担着，个人不用承担
什么风险和责任。而按法律办事，要求独立判断和处理问题，
还要熟知有关法律和国家政策，做得不好，不但领导不高兴，
被管理者也有意见，甚至还要当被告上法庭。这种费力不讨好
的事当然不愿意去做。
因此，要实行依法行政，必须克服上述种种错误观念，端
正对法律的认识。法律是党和人民意志的集中体现，它比政策
更具有根本性和稳定性，比领导指示更具有权威性和科学性。
同时，还要让政府机关工作人员认识到，法律是经过严格的程
序制定的，更能反映客观规律，避免主观随意性，是一种更加
科学有效的管理手段。凡事按法律程序办，不仅不会麻烦，反
而办事更简便，效率更高；不仅不会削弱政府的权威，反而会
因法律本身所具有的强制性而提高政府行为的效力和权威。那
么，行政机关及其工作人员怎样才能树立法律意识，提高依法
行政水平呢？
首先，着力培养法律意识。没有法律意识，只有政策意识
和领导观念，有法律也会弃之不用。而必备的法律知识是树立
法律意识、培养法律情感和法律信仰的基础。长期以来，我们
的各级领导干部看重的是文件、指示、命令，而对于国家颁布
的法律则缺乏兴趣。在对法律知之甚少甚至根本不知的情况下，
要求政府工作人员依法行政，当然只是一句空话。因此，领导
干部应补上法律知识这一课，掌握必备的法律知识。
其次，善于运用法律。法律是一把双刃剑，它一方面可以
约束和制约行政权的不合理使用和行政权的滥用，另一方面也
可以用来维护和加强行政权的正当行使，促进社会的有效管理。
因此，政府人员既要看到法律规范制约行政行为的一面，更应
看到法律确认、维护和保障行政权有效行使的作用，看到它所
赋予行政机关运用法律手段进行行政管理的广泛权力。各级政
府只要善于用法，并依法办事，行政机关的权力就会更加安全、
有保障，就更能得到人民的尊重和服从，行政管理的效率也会
因此而得以提高。
再次，自觉遵守法律。依法行政要求行政机关的行政权都
要授之于法，限之于法。即行政权必须来自法律的授权，其行
使也必须限于法定权限范围之内。否则，行政行为就会因失去
合法性而无效，甚至要因此而承担法律上的责任。这种法律责
任不仅会因违反实体法而引起，还会因违反程序法而引起。所
以，依法行政必须是全面而严格的。由于行政管理事务的复杂
性和行政法律的局限性，有时即使想严格执法，也并非易事，
而且法律也给行政执法人员相当大的自由裁量权。这就要求行
政人员必须有相当好的法律素质和对法律精神的深刻了解。在
我国，树立依法行政意识，提高依法行政水平，特别要注意的
一点，就是要加强程序法意识。过去我们常常把实体法当作法，
程序的规定就不当作法，只要目的正确，违反程序也不要紧。
这是我们在行政执法中必须加以克服和解决的问题。
《人民日报》 (1999年08月05日第9版) | 
