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中央决定，尽快在我国构建公共财政体系。公共财政就是
现代市场经济财政。新中国建立后的大部分时间我们搞计划经
济，相应的是大一统的计划经济财政。改革开放以来，随着社
会主义市场经济的确立，借鉴市场经济国家的公共财政遂提上
了议事日程。过去政府什么都管，本应由政府管的许多事情却
没有管好，现在政府要集中精力去干个人、企业想干但不能干
或干不好的事。市场在资源配置中要起基础作用，就是说，与
计划经济时代相比，政府要退出一块领域。退出的领域一部分
由市场去填补，另外一部分则要留给社会，我们所谈的慈善事
业就属于后者。公共财政总的目标是：尽可能少的政府（干预）
，尽可能多的市场（调节），尽可能大的社会（关爱）。政府
对慈善事业主要提供税收支持和法律保障。
税收优惠Κ公共补助
对慈善捐款给以税收优惠是基于这样一种观念，即鼓励个
人或企业对产生良好外部效应（对其他人有益处）的活动给以
支持。在一定程度上，这种私人活动是对选择性的公共活动的
一种替代。从国家的角度看，由于对慈善捐款实行税收扣除所
导致的财政收入损失可以被视为对慈善事业的一种公共补助，
而这种补助却是对私人捐赠者的对称性补助，让这些捐赠者自
由选择接受对象。该对称性补助率等于捐赠者的边际税率（所
挣得的最后一元钱应缴纳的税收）。一个应纳税率为45％（我
国最高级别个人所得税税率）的捐赠者，每捐赠一元钱只须提
供0．55元，而没有受制于该税的低收入捐赠者却要提供1元。
可见，善举的机会成本是随着人们的收入提高而下降的。慈善
捐赠在遗产税制下，一般没有扣除限额。正因为如此，美国洛
克菲勒基金会、卡内基基金会和福特基金会都是通过遗产捐赠
创立的，遗产捐赠还成为私立大学资助的一个主要来源。
他山之石：鼓励善举的财税制度
过去，我国对慈善事业基本是从一般财政收入中拨出一部
分专款予以支持的。受国家财力制约，慈善事业一直未能得到
应有的发展。1998年长江发生百年不遇的洪水，社会各界为抗
洪赈灾捐献款物70多亿元，令世人对捐款这一既非政府又非市
场的形式刮目相看。其实，慈善捐款在西方市场经济国家早已
是社会生活的一个重要组成部分，许多国家均制定了鼓励这种
善举的制度。法国对慈善机构捐款可以免征个人所得税，对各
类成为公益组织的协会的基金会，其捐款限额为其总所得的5％，
对一般公益组织和政治团体的捐赠限额为总所得的1．25‰，这
些捐赠额的40％可以享受抵免待遇。美国向各种宗教、慈善、
教育、科学、文化机构捐款的纳税人，缴纳个人所得税时允许
其扣除捐款，最高限额可达毛所得的50％；一个公司可以扣除
所得的10％用作对非盈利组织的捐款；在遗产税制下对慈善捐
款扣除没有任何限制。荷兰纳税人对国内宗教、慈善、文化和
学术团体或其他公益团体的捐赠超过其总收入的1％并在120荷
兰盾以上的，在缴纳个人所得税时准予扣除；公司捐赠额大于
500荷兰盾，不超过利润总额的6％，可减征公司所得税。
改革财税政策
《中华人民共和国公益事业捐赠法》将于今年9月1日起施
行，这无疑会鼓励捐赠，规范捐赠、受赠行为，促进公益慈善
事业的发展。捐赠法规定：公司和其他企业捐赠财产用于公用
事业“享受企业所得税方面的优惠”；自然人和个体工商户依
照规定捐赠财产用于公益事业“享受个人所得税方面的优惠”；
境外团体捐赠的用于公益事业的物资“减征或者免征进口关税
和进口环节的增值税”。目前，重要的是结合我国国情尽快制
定出与公益事业捐赠法相应的财税政策。
首先，必须统一认识，统一思想。以前财政一方面强制收
税，一方面无偿拨款于慈善机构，视慈善事业为自己的事业，
现在交由社会自己办慈善事业，依然是我们的事业。实际上即
使在成熟的市场经济国家，现在也很难找到与政府无关的事，
改变的只是管理方式，不能认为实行社会捐款筹资后慈善事业
与政府无关。其次，要发挥税收优惠作用必须依法治税。如果
偷税、逃税、漏税普遍存在，没有优惠也可以不缴税，任何税
收优惠都没有意义。第三，税收优惠政策要分层次、有步骤进
行。目前我国财政收入占GDP的比重很低，减收承受能力有限，
不能一下子全面展开，可分步骤进行。对优惠政策可分为几个
层次，如对捐赠法中列举的救灾、济贫、扶残、教育、科学、
文化、卫生、体育等捐赠可允许其全额从税基中扣除，对其他
一般项目的捐赠可允许其部分扣除；对个人捐赠额可不设上限，
对公司、企业捐赠可规定一定比例（如总所得的10％以内等）。
最后，必须加强对慈善捐款的公众监督。慈善捐款是一种远远
超出了经济学解释范畴的行为，具有心理学、社会学、人生哲
学的内涵。我们必须怀着神圣的态度管好、用好这笔资金，积
极实现捐赠财产的保值增值。因此，公众的监督就十分必要和
重要。其实，公共财政与传统意义上的财政相比，区别就在于
多了“公共选择”、“公众监督”的内涵。
中国人民大学财金学院 李旭章
《人民日报》 (1999年08月28日第5版) | 
