文章作者：[强国论坛读者来信] 2000-10-12, 10:45:52

　　党的十五大提出：要继续推进政治体制改革，发展社会主义
民主政治，实行依法治国。指出：“发展社会主义民主政治，最
重要的是要坚持和完善我国的根本政治制度，即坚持和完善我国
实行的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体”。同时
，也指出了依法治国的含义，是广大人民群众在党的领导下，依
照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化
事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现
社会主义民主的制度化、法律化。

　　对此，本文提出了一个有利于实现上述两个目标的改革方法
。本人认为，此方法易于操作，符合政治体制改革的要求。在此
，提出来供大家参考讨论，为我国社会主义民主政治建设献一份
力。

　　本设想的主要内容是：

　　人民群众可以随时以书面形式，或询问、谈话讨论等口头形
式向管理国家事务、管理社会事务、管理经济文化事业等各政府
部门反映意见、建议或举报等，这些意见或建议由具体的被反映
部门负责解决或作出答复，解决办法或答复结果由人民代表大会
负责监督。这些人民意见或建议要以书面的形式记录下来，每位
意见人反映一次意见的记录要一式一份，记录文件要有统一的格
式，进行统一管理。政府解决意见的方法，人大作出的监督结果
，都要相对应的记录在上面。这些过程结束后，应将答复通知意
见人；或按时收回记录文件，意见人可以查询政府对自己的答复
及人大监督的答复。并且，将记录文件向人民群众及各种媒体开
放，人民群众可以查阅这些记录文件，新闻媒体可以对记录文件
上的内容进行报道，监督对人民意见的处理。还需设置一个机构
对这一运作过程中的记录文件进行全面的管理，而这一机构由党
中央直接领导。在以上政府解决人民意见，人大监督的过程中，
党应始终发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用。党根据人
民的意见作出正确的决策，对政府的行政及各方面的建设事业作
出正确的指导方向。

　　本设想中两个名词的解释：

　　1、人民意见书

　　人民群众反映意见或建议所形成的书面反映文件，在本设想
中称为人民意见书。人民意见书应统一规格，根据反映内容及反
映意见篇幅的多少，可以在格式上作一些调整。人民意见书的封
面应写明被反映意见部门的名称、意见人的姓名、反映日期、印
制编号、各部门收到日期和处理日期及处理编号等等。人民意见
书主要记录意见人反映的意见内容，政府部门的处理意见，人民
代表大会的监督意见。人民意见书的制作要有保密措施，做到不
可被复制或被涂改等。

　　2、意见书管理局

　　需要设置一个专门的机构对人民意见书进行全面的管理。在
本设想中，称此机构为意见书管理局。主要负责人民意见书的发
放、登记、转交给各部门，以及最终收回的保存管理。意见书管
理局的工作由党中央直接领导，不受地方或其他权力的领导或约
束。下面，是本设想的具体运作方法：

　　当人民群众需要向人民政府反映意见或建议时，先到意见书
管理局领取人民意见书空表，在领取时，意见人应出示身份证明
（如身份证等），意见书管理局核实意见人及身份证明后，将意
见人的姓名、性别、民族、年龄、住址、职业、联系电话等身份
情况，及发放日期等在人民意见书上仔细填写好，然后，还需作
相应的发放登记，即将意见人的身份与意见书上的编号作登记，
以留存备查。

　　人民群众在人民意见书上反映意见，可以有以下几种方法：

　　1、意见人自己在人民意见书上填写意见。

　　2、因意见人文化水平或其他原因，自己不便填写的，或者需
要与政府公职人员讨论后才能确定填写内容的，可以到政府部门
的信访接待处，或到政府部门设置的接待机构反映，然后再填写
或由政府部门的接待人员帮助意见人填好意见。

　　3、到人民代表大会反映。同样，可以由人大接待人员帮助意
见人填写，或者向本选区的人大代表反映，并且也可以由人大代
表帮助填写。

　　4、有些意见属于举报性质，或其他原因不便用以上方法填写
的，意见书管理局可设置专门人员代替意见人填写，填写内容由
意见人口述。对这一工作，意见书管理局应做好保密工作。人民
群众不管以以上何种方式在意见书上填完意见后，都不能将意见
书直接交给被反映政府部门，而是应再交回给意见书管理局，并
留有收据。由意见书管理局再将收回的人民意见书作登记、整理
。登记下每一份人民意见书的意见人身份，反映日期，被反映政
府部门名称、意见书编号等内容。对于属于举报性质的意见书，
还应复印备份，以防被损坏或涂改等。然后，再转交给被反映的
各政府部门。

　　各政府部门应对每一位人民群众的意见都应做到合理解决，
或者要给予正确、明确的答复。对暂不能解决或无法解决的，要
给予正确的，合理的解释，与人民群众沟通思想，找到好的解决
办法。对人民群众反映较集中、强烈的意见在解决后，可以在媒
体上将解决方法作公开的答复。同时，政府要将解决办法或答复
意见填写在人民意见书上，然后，将处理好的人民意见书送交到
人民代表大会。

　　人民代表大会对人民政府所作出的答复及解决办法、结果进
行监督。对正确意见不予采纳，或推诿、扯皮、敷衍等不予以正
确、明确的答复，或解决方式、方法错误，解决过程拖延，解决
结果未能达到目的的，人大要及时予以纠正，督促政府解决。对
人民反映较多，反映强烈的意见人大应形成提案，提交政府尽快
解决。对有了举报，而不依法查处，或久拖不决的要责或有关部
门处理，或依法追究有关部门的责任，或撤销有关责任人的职务
。行使好人大作为代表大民行使国家权力机关的重要职能。然后
，应对每一份意见书上的反映意见及政府个部门对此的解决办法
或答复结果，要作出明确的监督意见，填写在人民意见书上。

　　意见书管理局也可以先将人民意见书送交人大过目，使人大
对人民群众反映的意见事先做到心中有数，然后，再交给各政府
部门解决，解决好后，人大再行使监督权力。

　　以上过程完成以后，人民代表大会再将处理好的人民意见书
交回到意见书管理局。意见书管理局将人民意见书进行分类、整
理后进行保存管理。意见反映人可以查询反馈回来后的意见书。

　　最后，意见书管理局将处理好的意见书对社会开放，人民群
众、各社会团体可以查阅，新闻媒体可以采编播发，进行民主监
督和舆论监督。

　　以上，是本设想的基本运作过程。下面是对于在本设想运作
过程中采取一些方法的原因和可能产生的问题及其解决办法的一
些说明。本设想中人民意见书的使用权问题，可以以法律形式规
定，凡享有正当政治权利的我国公民，都能使用人民意见书反映
自己的意见。

　　意见书管理局应设定对于人民意见书上意见及监督的处理期
限，不能久拖不决。过期没有解决的也应按时收回，进行公开，
让人民群众及各媒体进行民主监督。意见书管理局应定期公布有
关人民意见书的各种统计数据，让人民及时了解民主的开展和实
施情况。

　　对于属于举报性质的意见，举报人在领取意见书时，意见书
管理局可以根据本人意愿，在意见书上不填写举报人的身份，而
是将举报人的身份证号与所领取的人民意见书上的编号进行登记
，并且作保密处理。这样，这种方式的举报实质上是属于实名制
举报，大大提高了举报的可靠性。同时，也切实保护了举报人的
安全，不会因为举报材料落入被举报者手中而遭受打击报复。当
然，意见书管理局一定要做好与之相关的保密工作。如果，是诬
告或假举报，应经过一定的法律程序确定无误后，意见书管理局
再提供出假举报者身份，给予法律制裁。

　　可以对意见人采取一些奖惩措施，对于能经常提出一些合理
意见或建议的意见人，以及提供的举报，揭露出腐败现象、腐败
行为和腐败分子的意见人，可以对其进行奖励，并对该意见人在
今后所提的意见中，给予重视。对于无理取闹甚至进行假举报、
诬告、陷害他人的意见人，要对其进行依法处理或追究法律责任
。并且对该意见人在今后行使这一权利要进行限制，即在一定时
间内限制其使用该权利或限制行使这一权利的使用次数。

　　关于设置意见书管理局的作用：

　　目前，有些地方政府部门的少数公务员对人民正确的意见，
建议以及举报等，进行推诿，或不予理睬，甚至对举报不是积极
查处，反而是采取压制，打击报复等手段。而在本设想中对于人
民意见书的发放，管理及保存工作，绝不能受到任何各种不良权
力的干扰破坏。所以，对这一工作，应由党中央进行直接领导，
地方政府没有权力管理这一工作。再者，对于人民意见书的管理
工作，本应由人大负责，因为，人民代表大会的工作就是代表人
民行使权力，人民群众用来反映意见的人民意见书，自然也应该
由人大负责管理。但是，目前有些地方的人大机构工作不能令人
完全满意。而在本设想中，对于人民意见书的管理工作，应该绝
对要安全、可靠。所以，在没有完全根除腐败之前，人大还是不
参与人民意见书的管理工作为好。综合上述意见，必须要专门设
置一个管理人民意见书的机构-----意见书管理局，这也是本设想
能否正常运作的核心关键之所在。此外，需特别强调指出的是，
意见书管理局不是一个特权机构，它只是负责人民意见书的发放
、回收、转交及保存的管理工作，仅此而己，没有其他任何权力
去处理意见书上意见，或管理指导地方事务。但它的工作，独立
于地方，由党中央直接领导，不受地方权力的约束和干扰，以保
证人民反映意见的权力可以得到充分、有效的维护。

　　对于意见书管理局的建设，不需耗费很多财力、人力。因为
意见书管理局的工作性质和图书馆有些类似，只需很少工作人员
即可解决问题，需要的财政开支也很少。如果对使用人民意见书
实行收费，还可以增加国家财政收入，调节收入分配。即意见人
在行使这一权利时，可以每次收取一定的费用，对低收入者可以
免费或象征性收费，对中、高收入者可以按收入比例收取一定的
费用。

　　在本设想的运作过程中，人民代表大会及人大代表对人民意
见的解决起着监督作用。这是因为，人民政府是由人民代表大会
选举产生，政府的工作要对人大负责，并受到人大监督，这是政
治常识，在此不再多述。下面，主要谈一谈人大代表所起的监督
作用。对于大量的人民意见及政府所做出的解决办法，人大不可
能全部进行集中讨论，进行监督。只能对反映较大较多，以及反
映问题比较严重的人民意见及对其的解决办法进行监督。那么，
对于个别的人民意见应如何监督呢? 这就要充分发挥人大代表的
作用了，人大代表是由人民群众选举产生，要对人民负责，对政
府的工作进行监督，是人民的代言人。所以，人大代表应负责本
选区的人民意见及对其解决的监督。人大代表应对人民群众的来
访进行接待，就人民意见的解决进行具体讨论，或者应亲自去拜
访意见人，征求人民群众对意见的解决的看法，与意见人相互沟
通思想，使人民意见得到充分、合理的解决，监督政府改善、改
进工作方式、方法，更好的为人民服务，充分行使人大代表的权
力。

　　人大应定期就人民意见的监督处理向人民群众作出集中总结
性的汇报，并接受媒体的采访和监督。而政府也应定期就对人民
意见的处理向人大作出集中总结性的汇报，并接受媒体的监督。
从而形成一个处理人民意见的良性反馈循环。

　　有些地方政府部门对中央的政策不予以正确地贯彻执行;自我
执行一些与中央精神相违背的政策;各种地方保护主义;虚假汇报
政绩，欺上瞒下等不良行为。对于这些不良行为的查处，上级部
门可以抽查调看人民群众对下级部门的意见。或者，上级部门指
派巡视员对人民群众对下级部门的反映意见，及下级部门对此的
处理结果进行监督。这样，可以从人民意见书上了解到下级部门
执行政策的情况，而不只是听取下级部门的工作汇报。这样，对
以上的一些不良行为可以得到有力扼制。

　　在本设想的实施过程中，因为广大人民群众都有利用人民意
见书反映意见的权力，那么，会不会出现因为意见太多而处理不
过来的问题呢? 这主要是要做好引导人民群众如何正确的提出意
见和加强有关工作的管理来解决这一问题。

　　首先：对于人民群众反映的意见可以分为两类：一类是人民
群众对国家事务、社会事务、经济文化事业等各项社会主义建设
事业提出建议，需要各政府部门根据这些建议改进工作，以更好
的为人民服务，对于这类意见的提出，正是我们建设人民民主专
政的社会主义国家的根本目的。人民政府是根据人民意愿代表人
民行使权力，人民是国家的主人。另一类意见是人民群众对各种
有法不依、执法不严、违法乱纪、违法犯罪、破坏社会主义民主
与法制等各种背离法律规范的现象而提出的意见以及举报，要求
政府对这些现象进行治理。而这正是我们实行依法治国所要达到
的目的。如果经过治理，这类背离法律规范的现象都得到根治，
那么，这类意见就会自动减少以至于消失，从而形成一个良性反
馈循环机制。

　　第二：目前，我国行政机关人员比较充足。根据〈〈中国经
济时报>>1998年4月7日提供的数据：财政供养人口与总人口之比
全国平均水平为1：33。经过此轮机构精简改革，也应完全具备解
决、处理好广大人民群众意见的能力。

　　第三：可以在每人使用次数上作一些限制。如每人一个月可
以使用1--2次，或者2--3次。当很多意见人反映意见一致时，可
以联名提出意见。在意见书上反映的意见不要过多，最好一份意
见书上反映一到二件事。

　　第四：政府应对人民群众在反映意见上的方式、方法上做一
些耐心细致的引导工作。主管各行业的各政府部门，应拿出可让
人民群众提意见范围的详细说明，使人民群众知道可以从什么角
度，什么方位提出的意见更合适于促进该行业的社会主义建设，
以充分发挥广大人民群众的积极性、创造性。对本部门的不法现
象的举报范围，举报对象，以及举报的方式方法上也应进行详细
说明，使人民群众的举报有力、高效。

　　第五：当政府需要对某一项或几项重要建设方案作出决策时
，可以公开征求广大人民群众的意见。各政府部门可以定时，定
期召开与人民群众的公开座谈会，各政府部门负责人现场答复和
解决人民意见，会上不应限制参加人的身份、数量，可以让人民
群众随意提出意见。

　　第六：可以充分发挥居民委员会和村民委员会的作用，协助
人民向政府反映意见和协助政府解决人民意见。

　　第七：人大代表可以在本选区的进行组织民主论坛，定时、
定点民主讨论一些设定好的主题，人大代表听取人民意见后，向
政府反映这些意见，并监督解决。

　　第八：调动基层单位和各社会团体参与的积极性和创造性，
可以向基层单位和社会授予同样能利用意见书，向人民政府反映
意见的权利。

　　这时，只需将人民意见书的名称改为基层单位意见书或社会
团体意见书。这些意见的提出应反映出作为该基层单位或社会团
体的特点和性质。又因为这些意见是经过团体协商、讨论研究后
提出的，会更具有作为反映意见的科学性，合理性和建设创造性
，反映意见的总体水平会比人民意见书上的更高。这可由基层单
位的工会进行组织，让单位的职工发表意见，再集中后，经过大
会或代表会统一意见，最终在意见书上提出。可以根据该基层单
位和社会团体的职工人数和行业特点授予可以行使使用意见书的
次数，其他过程的运作则和人民意见书的相一致。总而言之，凡
是有利于人民群众提出有建设性，可行性好的意见，又有利于政
府改进工作的各种方式方法都可以采用。

　　本设想的实施方法符合我们党建设社会主义事业的事种指导
思想。在本设的实施过程中，自始至终都应坚持党的领导，党应
起到总揽全局、协调各方的领导核心作用。

　　首先：意见书管理局由党中央直接领导。这样，人民群众应
可以自由顺畅的提出意见，不会因为某些地方因腐败权力的压制
，人民群众不能或不敢提出合理的批评意见。国家的政局体制、
行政体制没有因此而改变，可以保证在本设想的实施同时，国家
政局保持稳定。

　　第二：本设想的实施过程是对四项基本原则的巩固和加强，
因为本设想的实施，正是要在社会主义制度下，在人民民主专政
的基础上，在中国的领导下进行的，符合马列主义、毛泽东思想
。

　　第三：本设想的实施方法符合我们党的利益和需要。

　　我们党的根本宗旨是全心全意为人民服务。党章中明确规定
："中国党员必须全心全意为人民服务，不惜牺牲个人的一切，为
实现共产主义奋斗终身"。党的各级领导干部和所有员，只有勤勤
恳恳为人民服务的义务，没有在政治上、生活上谋私利，搞特殊
化的权力。这是区别其他政党的显著标志和最大优势，是无产阶
级党性的最集中体现。当人民群众提出意见以后，政府在党的领
导下，解决人民意见，为人民排忧解难，根据人民的意见做出有
利于人民的正确决策，指出正确的前进方向，时刻实践着全心全
意为人民服务的这个根本宗旨。

　　第四：符合我们党坚持群众路线的观点。

　　密切与人民群众的联系，是我们党的优良传统和作风，也是
我们党的政治优势。群众路线也是无产阶段政党根本的政治路线
和组织路线，也是它根本的领导方法和工作方法。本设想正好提
供了这一环境，我们党的党员可以针对具体的人民意见深入到人
民群众当中，访问，倾听人民群众的意见、要求和呼声，处理好
，解决好人民意见，保持好党同人民群众的血肉联系。这样，本
设想的实施过程，就为我们党密切联系群众提供了一个方便的桥
梁。"一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。
"在本设想的实施过程中，可以得到充分的体现。

　　第五：符合我们党坚持的民主集中制原则。民主集中制是人
民代表大会制的基本组织原则，也是我们党的根本组织制度和领
导制度，是最便利、最合理的制度。我们党对实行这项制度的要
求是："要努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有
统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面"。

　　对以上要求，在本设想的实施中，人民的意见有时并不是多
数人一致就正确，也不能因为权大、地位高、名气大的人的意见
就应得到重视，因为有时少数人坚持的意见也可能是正确的，对
于地位低，无权无名的人的意见也应得到重视。那么这就需要把
这些所有的意见进行集中，进行科学的，有条理的进行分析，选
出正确的意见。而在本设想中，每位享有正当政治权利的公民，
都有利用人民意见书反映意见的权利，每个人的意见都能得到尊
重，先是民主，而后经过集中，得出正确的意见。而且不会导致
极端民主化和无政府主义的民主。这也符合邓小平同志对坚持和
健全民主集中制的要求。他指出："我们需要集中统一的领导，但
是必须有充分的民主，才能做到正确的集中。"本设想的实施方法
，也正是在高度民主的基础上，实行高度的集中。在此，应允许
发表不同意见，这包括错误和反对的意见，将这些众多的意见经
过吸收，讨论后，集中大家的智慧和经验，形成正确的路线、方
针和政策。

　　第六：有利于完善中国领导的多党合作和政治协商制度。民
主党派人士也是人民群众中的一员，可以提出意见、建议，同时
，他们也可以监督政府对人民意见的处理。人民政协中的各民主
党派、各人民团体和其他无党派人士，可以通过监督政府对人民
意见的处理，发挥好政协作为爱国统一战线组织的作用，使政治
协商和民主监督经常化。

　　第七：有利于我们党开展反腐败工作，有利于政府的廉政建
设。对一些地方和部门日益严重的腐败行为会起到强大的制约作
用。重视，处理好人民意见，按人民的意见办事，可以使一些行
业不正之风得以纠正。本设想提供的举报方法，消除了举报人的
后顾之忧，受理部门会受到强大的监督，这样，腐败行为可以得
到有力的约束。

　　第八：本设想实施方法符合邓小平同志建设有中国特色的社
会主义理论。邓小平同志在关于政治体制改革的理论中指出："一
定要把社会主义民主同资产阶段民主、个人主义民主严格地区别
开来，一定要对人民的民主和对敌人的专政结合起来，把民主和
集中，民主和法制，民主和纪律，民主和党的领导结合起来。"本
设想的实施过程，能体现和发展这些要求。

　　本设想的实施过程也与邓小平同志关于我国人民代表大会制
、我国人民的人权与西方垄断资本的民主、西方所谓的"人权"有
着本质的区别的理论相符合。邓小平同志指出："我们的民主，不
是抽象的民主，而是具体的民主;不是照搬资本主义国家的民主，
而是适合自己国情的具有中国特色的社会主义 民主"。而本设想
实施的方法，正是具体民主的体现，适合我国国情的社会主义民
主。

　　邓小平同志指出："不要党的领导的民主，不要纪律和秩序的
民主，决不是社会主义民主"。也就是说，我国的社会主义民主政
治建设，必须要有领导，有秩序地进行。而本设想的实施过程，
正是在党的领导下，使民主在制度化、法律化的保障下有秩序的
进行，与西方的民主和"大字报"式的民主有着本质的区别。

　　本设想符合邓小平同志关于社会主义事业依靠力量的理论。
邓小平理论指出："我们的事业要依靠广大人民来完成。人民群众
是我们党的力量源泉和胜利之本。只有依靠人民群众，调动广大
群众的积极性和创造性，才能实现建设有中国特色社会主义的伟
大目标。"解决好人民意见，按照人民的意愿办事，使人民群众成
为建设社会主义事业的依靠力量。

　　第九：有利于实现党的十五大提出的政治体制改革的目标。
十五大报告指出："我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进
政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，
依法治国，建设社会主义法治国家。"而发展社会主义民主政治，
最重要的是坚持和完善我国的根本政治制度。按人民意见，意愿
办事，形成正确的决策，而对敌人则不给予这一权力，对他们是
实行专政，这就是加强和完善了人民民主专政。人大监督政府处
理好人民的意见，加强人大代表与人民群众的联系，对完善人民
代表大会制度有很强的促进作用。

　　本设想实施方法符合十五大提出的依法治国思想的要求。依
法治国的本质是人民当家做主治理国家，执政就是领导和支持人
民掌握国家的权力。在本设想中，人民群众可以利用人民意见书
参与管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，而行使
有关管理职能的行政部门和公职人员根据人民意见行使管理国家
的权力，并接受人民群众的监督。人民群众可以对各种有法不依
，执法不严，违法乱纪，违法犯罪，破坏社会主义民主与法制的
社会现象，利用人民意见书提出批评和进行举报，使背离法律法
规的现象得到有效的治理。这样，就能把坚持党的领导，发扬人
民民主和严格依法办事统一起来，从制度上和法律上保证党的基
本路线和基本方针的贯彻实施。

　　十五大报告还指出："推进政治体制改革，必须有利于增强党
和国家的活力，发挥社会主义制度的特点和优势，充分调动人民
积极性，促进生产力发展和社会进步。"本设想的实施方法，有利
于实现既能充分体现人民民主，发挥人民的积极性和创造性，又
能保证在党的统一领导下，国家统一行使权力，党和国家机关充
满生机和活力，即精干又很有效率的这样的一个目标。第十：本
设想符合江泽民总书记提出的"三个代表"的重要思想，有利于巩
固"三讲"教育成果，有利我们党开展新时期的思想政治工作。

　　按照广大人民群众的意愿进行决策，符合我们党始终代表最
广大人民群众的利益。为人民办实事，办好事，这是在"三讲"教
育中对我们广大党员提出的要求，在本设想的实施中可以得到贯
彻。根据人民意见，可以准确掌握人民群众的思想动态，使我们
党可以进行有针对性的开展思想政治工作。

　　不知本设想提出的改革方法是否具有可行性，欢迎广大网友
对本文提出建议和批评，对不当之处敬请指正，谢谢！